农村基础设施建设项目绩效审计质量控制

农村基础设施建设项目绩效审计质量控制作者：江西省审计厅农业审计课题组来源：《审计与理财》2011年第10期项目审计质量通常是指项目审计工作过程及其结果的优劣程度，包括项目计划、准备、实施、报告、归档等一系列环节的工作效果和实现审计目标的程度。

为保证实现“遵守法律法规和审计准则；出具恰当的审计报告；依法、适当进行处理处罚”等审计目标，《国家审计准则》要求审计机关对质量责任、职业道德、人力资源、业务执行、质量监控等要素建立审计质量控制制度，这是审计自身的内部控制制度。

遵循这一准则，农村基础设施建设项目的审计质量控制，要求：审计结果要客观、真实反映被审计对象，以规避审计风险；审计评价具有针对性和建设性，对被审计事项的整改和制度机制的完善建议要具可操作性和必要性；审计结果能对农村和社会公众造成积极的反响，有助于社会主义新农村的建设和发展。

一、项目绩效审计的特点有效控制和提高项目绩效审计质量，必须先了解项目绩效审计的特点。

（一）审计结果的建设性审计的基本职能是监督，但在绩效审计中，更应强调其评价与服务职能。

通过对被审计单位农村基础设施建设项目运行与资金使用、管理的各个方面进行细致深入的考察和分析，找出影响绩效的各种因素，提出切实可行的改进措施，以帮助被审计单位提高项目管理的效益。

因此，监督并不是绩效审计的根本目的，绩效审计是一种以促进为主的建设性审计。

（二）审计标准的多变性绩效审计目前尚未建立并完善一套相对完整实用的评价指标体系。

农村基础设施建设项目绩效审计的对象千差万别，农业、水利、交通等部门对项目建设运行的绩效标准和相关要求也不一样，评价审计对象经济性、效率性和效果性的标准不可能相同，甚至是同一项目，有多种不同的评价标准，得出的结论会截然不同。

这使得每开展一项绩效审计，审计人员都需要在现场审计开始前，就评价绩效的标准问题与被审计单位进行协商，或者寻求一种公认的、不存在异议的评价标准。

（三）审计活动的综合性农村基础设施建设项目绩效审计是一种以考核被审计单位建设与管理活动为对象的综合性审计，因此，绩效审计的对象和范围应包括被审计单位的全部项目建设与管理活动。

不仅包括项目资金流转的管理活动，保证项目资金的使用效率得以提高，而且包括非项目资金的管理活动，如项目规划、项目招投标、项目组织实施与监理、验收等政策的制定执行情况。

影响绩效审计的因素多种多样，因而绩效审计是一种内容多、范围广、系统性强的综合性审计。

二、项目审计质量控制程序在结果导向与过程导向并重模式下，项目立项、实施、投入使用的全过程都影响着项目绩效。

审计人员可根据农村基础设施建设项目绩效审计的特点，吸收跟踪审计理论研究成果，有所选择地对某些重点建设项目实施全过程质量控制程序，实现预期的审计质量控制目标。

（一）事前质量控制根据跟踪审计的理论，建设项目前期可研、规划、立项、设计等情况要纳入绩效审计范畴，也就是要开展项目事前审计。

一是项目可研规划。

这一阶段审计的主要内容有：项目可研的充分性、规划的科学性、立项的合理性。

相关部门需要提供可行性报告、项目立项批复、概（预）算文件、年度预算安排情况、建设资金筹措计划与实际到位情况、项目建设程序执行情况，以及工程现场管理、工程财务核算、工程材料与设备管理、工程价款结算、工程合同管理等内控制度的建立情况资料。

审计人员在工作中对照审计方案检查自己的工作是否做得完整、到位，有无疏忽遗漏。

二是项目设计。

在项目做出投资决策之后，控制项目投资绩效的关键就在于设计，设计阶段影响投资绩效的因素很多，其中设计标准、设计方案、结构安全系数等都对工程造价影响很大。

设计阶段的跟踪审计工作目标是确定设计单位资质是否符合规定，设计的深度和质量是否满足要求，设计是否控制在工程项目计划投资额内等。

（二）事中质量控制事中质量控制，即是对项目建设质量完成情况的再次监督和检查，也是项目绩效审计质量控制的主要内容。

一是招投标。

根据招标文件及图纸要求审查工程量清单是否完整、准确，以减少结算中因量的变化带来造价的增减。

对于招标文件主要审查其招标范围是否完整；文字表达是否准确；评标办法是否科学；程序是否合法，有无不符合施工资质要求的中标单位等。

二是施工。

项目施工是项目投资的实施阶段，加强对施工阶段的审计对降低投资成本、确保建设质量等具有重大的意义。

施工阶段审计重点环节有：设备材料采购和使用、工程资金使用、施工工期执行情况、工程质量监理与验收、工程变更和工程签证、工程索赔等。

三是决算审核阶段。

工程结算是工程投资的汇总，也是单位工程造价的最终确定。

工程结算的方式应与合同约定相一致。

审核前，首先要熟悉合同和投标文件，弄清招标范围，明确哪些内容可调整，哪些内容不可调整，对于可调整的部分，再根据现场有关资料，审核工程量计算是否准确，与现行有关规定有无冲突，定额套用是否正确，有没有高套重算，材料价格是否符合合同约定，费用计取与有关规定是否一致，让利是否满足合同约定等。

（三）事后质量控制工程审计结束后，必须及时将审计工作底稿、招标文件、投标文件、中标通知书、施工合同及附件、现场变更及签证纪录、审计结果通知书，以及项目交付使用、项目运行管护相关制度等资料整理登记归档，并对审计数据资料进行信息化处理，建立审计项目电子档案，便于日后查阅、利用。

三、创新项目质量控制方法在项目真实性、合法性审计的基础上，创新绩效审计组织实施方式、取证方式和绩效评价方法，合理保证项目绩效审计质量。

（一）创新审计组织实施方式一是创新审计组织实施方式。

按照财政审计大格局模式，打破处室、人员和业务类型界限，对审计目标、审计内容、审计资源、审计结果等各方面要素进行统筹安排和有效整合，充分发挥审计监督的整体效能。

积极探索审计项目招投标和合同制管理方式，引入良性竞争机制和成本控制机制，激发审计人员的积极性、能动性和责任感。

聘请项目相关部门业务骨干参与审计，借助他们的专业知识和熟悉项目运行程序，使绩效审计评价更具客观可靠性。

二是提高审计组整体实战能力。

针对农村基础设施建设项目覆盖面广、审计对象繁杂、资金来源分散且多头管理，以及政策性、时效性强等特点，组织审前、审中、审后培训总结，聘请项目运行管护部门的专家讲课，提高审计组成员绩效审计的整体实战能力。

三是现场开展项目审理工作。

项目审理工作前移到审计现场，降低审计成本，及时发现问题，提高绩效审计评价的针对性。

审计质量管理实现由偏重于事后监督向事前与事后监督并重转变；由偏重于结果控制向结果与过程控制并重转变；由偏重于形式性审核向实质性审核与形式性审核并重转变。

四是注重审计方式的可行性。

是选择全过程跟踪审计方式，还是选择阶段性审计方式，如从开工时开始介入，跟踪整个施工过程，直至竣工验收；从设计之后开始介入，跟踪审计概算的执行情况；从施工合同签订后开始跟踪，审计合同的履行情况等，不仅需要考虑审计对象的特殊性，还需要充分考虑审计成本、审计力量和审计时间等因素，审计方式选择不当，将直接影响到审计项目的质量和效果。

（二）创新审计取证方式从不同角度、深度和维度获取绩效审计证据，支持绩效审计评价结论。

一是探索创新绩效审计技术方法，提高计算机应用水平，全面推行计算机现场辅助审计，有序推进以在线审计、实时审计为特征的计算机联网审计。

利用计算机技术收集不同主管部门、不同项目的业务与财务数据，查找重复、交叉甚至重叠的资金与项目，并从制度层面上解决资金分散管理，项目重复浪费问题，切实提高项目绩效。

二是合理选择审计的切入点。

它直接影响到审计项目的质量和效果。

审计实施方案中应明确选择对工程质量、投资、进度影响较大及事后不能审计或审计难度较大的内容作为审计跟踪重点，如：大型土方换填、涂装防腐、特殊施工工艺、大型机械进出场等，规定其作为必须审计的内容，而且应将审计跟踪点进行细化，为提高项目审计质量打下基础。

三是抓住建设项目审计的关键点。

审计实施过程的控制是提高审计质量的中心环节。

在跟踪审计过程中，应重点抓住以下关键点：隐蔽工程和工程现场查验及相关记录，避免在隐蔽工程中容易出现的以次充好、偷公减料、虚报高估的现象；分包工程招投标程序及招标文件编制的合法、合规、合理性，避免合同条款制定不严密，事后发生经济纠纷事件；主要材料和大型设备的选购定价，有无不正当的关联交易；工程形象进度及应付工程款的审核与管理；工程变更与现场签证的审核与管理，分清费用的合理性；索赔费用的审核与管理，从源头上减少和预防工程索赔的发生；对新型材料、进口材料、新技术、新工艺进行市场调查，做相关的单价分析，把握住确定材料价格的主动权。

（三）创新绩效评价方法绩效审计评价结果不能只依靠被审计单位提供的财务与业务数据，也不能只凭审计短时间内搜集证据后的分析判断结果，最主要的还是来自项目受益乡村对于项目绩效的真实感受。

审计人员可开发研究实用性、针对性较强的“问卷调查表”，广泛征求项目主管部门、业主和受益乡村群众的意见，由他们参与对绩效情况的评价打分。

与此同时，创新内控制度的评价，将内控制度建立和运行情况纳入评价主要内容。

这是因为内控制度是否完善和执行好坏，对项目绩效有极大影响。

如何评价内控呢？首先，在熟悉施工过程的特点时，应找出投资、进度、质量的关键控制内容，一般应包括工程中间及最终结算审批、现场签证办理、主要施工技术措施审批，以及上述大部分跟踪审计点。

其次，根据控制的有效性和效率性原则，对上述主要控制内容进行研究，确定各项控制内容应设置的控制环节。

再次，对上述控制内容及控制环节有关的工程建设制度、规定等进行对照，检查是否存在上述控制内容相应控制的制度缺失，各控制中是否存在关键控制环节的空缺；各控制环节的控制内容是否明确，是否存在重复。

在汇总检查结果并进行分析研究的基础上，对建设项目施工过程内部控制的健全性、合理性、有效性进行初步综合评价。

最后，结合对跟踪点的审计，逐项检查主要控制内容的各个控制环节与实际执行的符合程度，调查了解执行中存在的问题，以及各方对内控制度的意见和评价，最终对内控制度遵循中的符合性及内控制度本身的健全性、合理性、有效性做出评价，并提出相应的审计建议。

……………………本文摘自国家社科基金项目：《农村基础设施建设项目绩效审计与法律规制研究》，课题组长：何干成，成员：徐俊、汪胜国、魏蓉蓉、谌莉、江纹。