国外乡村治理的特点与启示

国外乡村治理的特点与启示（个案分析）中国是个农业大国,农业人口占全国总人口的70%左右。

因此农村社区的秩序的好坏关系到整个社会的安定。

随着农村改革开放程度不断加深，缓解乃至消除阶层、地区以及城乡差异是构建和谐社会的关键之一，这就要求我们在各个方面做大量的工作，其中有一项紧迫任务就是改进我国的乡村治理的现行制度和政策。

而很多西方发达国家在乡村治理这方面的特点和成功经验就值得我们去研究和借鉴。

希望通过一些成功案例的分析，看看这些发达国家在乡村治理的体制和操作方面对我们有哪些启发。

案例一：英国乡村普遍建立的是以议会为中心的权力一元制，但又根据人口多少进行了区分：300人以上的教区设立议会作为地方权力中心，300人以下的教区设立教区居民大会作为权力中心；在议会或居民大会之下设有若干委员会负责各项具体工作。

在法国，市镇作为其基层政权，要求每个市镇政府都由市镇议会、市镇长及若干市镇长助理组成，而无论市镇大小。

区别只是市镇议员人数及选举方式根据市镇人口的多寡而变化。

德国乡镇的政府民主形式颇为复杂，一方面由于其实行联邦制，地方政府的政府形式由各州自行决定，另一方面，德国二战失利后被英法美占领，占领各国对所在州的乡镇权力结构亦产生了重大影响，加剧了乡镇政府形式的差异性。

在前法军占领区实行议会／市长制，在未占领区实行传统的半议会制；在美军占领区实行行政官制；在英军占领区实行议会主导的一元制。

美国的乡村地方政府由于其联邦制的国家结构形式，种类也比较多样化，但基本上与城市政府形式类似。

如同城市一样，村也存在有三种基本组织形式，即村长一议会模式、委员会模式以及村议会一经理模式。

日本的市町村采取相同的地方政府体制，自治体长官是市(町村)长，立法主体是自治议会，均由当地居民直选产生。

无论采取何种政府形式，都符合当地居民处理当地事务的地方自治原则。

当然，乡村地方政府的组织形式与城市还存在一定的差异，但这种差异主要体现在程度上而非种类上，差异更多地导源于履行职责所要求的组织复杂性，而非其结构原则。

案例一分析：上述西方五国，既有联邦制的德美，总统制的法国，也有君主立宪制的英国日本；既有人口密度较小的美国，也有人口密度很大的日本；既有传统西方国家英法德美，也有亚洲经济强国的日本。

他们国情千差万别，但在地方政府制度上却惊人地相似——都实行城乡一体治理。

这说明城乡一体治理既有其优越之处——保证乡村财力，促进乡村民主，实现城乡均衡，具有普遍推广的价值，也有极强的适应能力，具有推广的可行性。

相对而言，我国在对待城乡地方政府的态度上还有许多值得反思的地方。

比如，我国实行村民自治，但村民民主选举、民主管理、民主监督总难避免遭上级政府的干涉和制肘；我国在农村实行乡政村治——乡镇是基层政权、村委会是村民自治组织，但现实却是乡财县管、村财乡管，乡村二级均无独立的财政；我国在免除农业税后，加大了中央对乡村地区的补贴，但补贴的钱最后真正落实到农民头上的却只有九牛一毛；我国乡镇财力不足，在法律上没有发行地方债券的权力，而多数乡镇却深陷巨额债务泥淖不能自拔；我国声称要推行城镇化，但当乡村人口、产值、税收都达到了与县市持平的程度时，却由于各种因素制约，这些乡村迟迟不能升格享有县市的待遇不一而足。

为了克服上述问题，我们有必要重新设计关于城乡关系的法律框架，城乡一体治理或许是一种可行的方案。

案例二：德国的地方政府法律都清楚地规定了地方政府的责任，以及相应的决策权力。

相关的法律规定甚至清晰到幼儿园、小学、中学、技术学校、公园、图书馆、老年人福利住房、残障人教育与福利住房、道路交通建设与维护、供排水系统建设与维护等等责任和决策权力分别属于哪一级政府。

法律的规定是细致的，一目了然。

但是，中国的法律对各级政府的责任和权利的规定则非常模糊。

我国地方各级人民代表大会和政府组织法第五十九条和第六十一条规定了地方各级政府的职能，只是笼统地要求地方各级政府要“执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”，但在任务分配方面不再有具体的规定。

案例二分析：我国的政府间责权分配与德国政府间责权分配有巨大的差异。

简单说来，德国政府间责权分配是清晰的，有些任务上级政府不能随意摊派给下级政府，而有些上级规定的任务对下级来说不是强制性的。

而在中国，情况大不相同：首先，政府间责权分配是模糊不清的；其次，所有的任务都可以下派给下级政府；第三，所有上级规定的任务对下级来说都是强制性的。

我国的体制特点造成了一系列严重的问题：首先，它造成了互相推诿的现象，需要建设某项公共事业时，没有人知道应该由哪一级政府去提出和实施，各级政府都可以尽量把这份责任推卸到其他层级的政府那里去，尤其在公共事业出现短缺需要追究政治责任时，因为没有清晰的法律规定，各级政府更是互相推诿，以致有关责任不了了之。

其次，我们没有制度保障，可以清楚明确地阻止上级政府任意“盘剥”下级政府直到乡村的意图。

如果我们像德国一样，法律明确规定某些任务不是强制性的，是乡镇政府或村委会可以自主决定的，而且某些任务是不得下派给下级政府的，那就可以大大制约上级政府“盘剥”下级政府的企图，大大增加村民自治乃至乡镇自治的空间。

第三，它导致基层政府和村委会的行为严重扭曲，要完成所有的任务是不可能的，所以基层政府要么最大限度地从居民那里汲取资源，造成居民与基层政府严重对立；要么谎报数字隐瞒真相做表面文章来欺骗上级政府，或者两者兼而有之。

案例三：匈牙利中央政府在各地区设置了公共事务公署，这些公署最重要的职能就是监督地方政府的行为并使之符合有关规范。

这些公署的监督并不是在发现地方政府的不当行为以后变更地方政府的人事和改变它们的决策，公署没有这个权力。

公署对地方政府行为恰当与否的考察角度，只能是决策和执行是否符合有关法律的形式规范，它无权评判地方政府的行为恰当与否，比如它无权评判一项公共事业的决策是否有利于当地居民的利益，它只能评判诸如一项决策是否经过了法律规定的投票程序等等。

当公署确信某个地方政府的某项行为不当以后，可到法院对地方政府的行为提起公诉，地方政府依从法院的判决维持、撤销或修正自己的行为，但公署无权直接指令地方政府采取或不采取某项行动。

案例三分析：相比于匈牙利的监督机制，我国的监督则显得非常薄弱。

虽然在反对党的监督和新闻媒体的监督方面我国与匈牙利没有可比性，但是匈牙利的监督机制仍然有许多值得我们认真思考的地方。

富有启发意义的一点是，匈牙利的监督“对事不对人”，我国的监督则倾向于“对人不对事”。

具体地说，在确保基层政府的行为符合上级政府的规范方面，匈牙利的不是基层政府的人事由上级政府控制和监督，因为基层政府的执政者与上级政府的执政者可能分属不同党派，而国家的整个行政机制仍然能够井然有序地运行，重要的原因之一是法律规范了政秩序，无论什么人，只要按相关的规范行事就可以了。

但在我国，对下级政府的约束主要依靠任命下级政府的人事来实现，关于决策的程序和规范、责任和义务的分配等等没有明确而具体的规定，通过任命服从上级命令的人、领会上级意图的人来实现上级政府对下级政府的领导。

这种机制有一定的效率，缺点是难以对其实施监督，不仅因为没有规范政府官员行为的法律可遵循，而且即使有法律，也因为上下级在人事上的亲密关系，上级不可能站在客观的立场根据一般性的、非人格化的法律来监督下级的行为。

综合上面三个案例，可以看出西方一些国家在乡村治理方面与我国政府的政策举措有很大不同。

与这些西方国家的比较可以看出，我国乡村治理存在着巨大的缺陷。

经济发展水平固然是我国乡村地区治理绩效不佳的原因，但是我国乡村治理绩效欠佳还有很多原因，如乡村治理结构反映民意不足，对决策和实施过程是否合乎法律程序的关照不够；我国法律在政府间责权分配的规定上模糊不清，上级可以无限制下派任务给下级，上级下派的所有任务都是强制性的，乡村基层的自治和自主空间被极力压缩；对各级政府的监督过度依赖上级机构和党的组织，而上级机构和党的组织又任命了下级政府的人事，因此监督难以到位等等，造成或加剧了乡村治理的不良状态。

国外乡村治理给我国乡村治理的启示：一．必须高度重视农业和农民间题, 加强农村基层政权建设。

农村基层政权是国家政权的基础, 农业问题和农民问题归根到底是农村政治和政权问题。

在当今发达的资本主义国家, 虽然农民人口很少, 农业产值占国民生产总值的比重很小, 但是, 这些国家农业依然是国民经济的基础, 农民组织大都是国内势力强大的利益集团和压力集团, 农业波动和农民的不满都将直接影响农村及整个国家经济发展和政局稳定, 因而, 这些国家都非常重视农业政策的制定、农村基层政权和基层自治民主制度的建设。

对于以农业为主的发展中国家来说, 农业衰退常常是经济衰退和政治动荡的先兆。

农村基层政权建设和巩固更具有特殊意义。

没有农业的发展和农村的稳定, 就不可能有整个国家社会政治稳定。

而这至今仍是大多数发展中国家力求解决而未能解决好的问题。

二．农村基层管理不存在统一的模式, 必须探索符合自身特点的农村基层组织与管理体制。

各国农村基层政权及自治组织的设置及运转方式, 深受其厉史文化传统、社会经济发展水平、社会政治制度以及国家大小、地缘条件及国家政策选择等多重因素的影响, 并不存在统一的模式。

而且, 一个国家内部基层政权及基层管理体制也可能存在明显的差别。

多样化的基层组织与管理体制有助于各地根据自己的情况设置相应的管理机构。

当然, 在一定程度上也容易造成基层管理的交叉重叠甚至混乱。

但是, 各国农村基层组织与管理的多样性本身表明, 一个国家必须探索和建立符合自身特点的基层管理体制和方法。

三．正确处理农村基层党政关系和政经关系, 合理划分各自的权利界限。

国外农村党政关系和政经关系的差别明显地反映出社会政治制度的差别, 但从发展趋向来看, 农村基层党政及政经关系趋向于分权制, 即各自在组织上相对独立, 在法律范围内享有自主权。

从政经关系来看, 政府对经济的直接干预的效果大都不很理想, 往往造成经济组织缺乏活力并诱致政治上的腐败现象, 经济本身的波动还会直接造成政府运转的困难及政治动荡。

划分党政权限的深层目的在于确立农村基层政权的权威。

对于社会主义国家来说, 党是国家和政权的领导力量, 但党过多地直接包揽行政事务必然损害行政机关的权威和效力, 也会使党组织成为社会各种矛盾的焦点, 损害党自身的威信和功能。

前苏联国家在此方面有深刻的教训, 这些国家在党政关系上也曾进行过种种探索, 但不太成功, 并因剧变而中断。

如何处理党政关系仍将是我们必须认真探索和解决的重大问题。

四．健全乡村民主监督机制。