关于“政府利益界定”的研究综述1

关于“政府利益界定”的研究综述*胡东1（楚雄师范学院政治与公共管理系，云南楚雄，675000 ）摘要：学界专家围绕政府利益分别提出了五种代表性观点，即政府利益就是公共利益；政府利益是与公共利益相区别的政府自身利益；政府和公务员既代表公共利益，又有小团体和个人利益；行政机关代表公共利益，而政府官员则具有自身利益；剥削阶级国家的政府拥有自身特殊利益，社会主义国家的政府代表公共利益。

上述观点各有其合理之处与缺陷不足，未来政府利益的研究应在科学确定政府与公众关系的基础上，采用结构形态研究方法，把宏观研究与微观研究，定性研究与定量有机结合起来，开拓多学科交叉的研究视野，重视政府利益作用的研究。

关键词：政府利益;公共利益；共同利益；研究现状;评述长期以来，政府利益一直都是人们关注的焦点，并引发了学界对此问题的不同看法，现将对于这一问题探讨的主要观点综述如下。

一、国内外研究现状围绕什么是政府利益，国内外的专家主要形成了五种观点：第一种观点认为：政府利益就是公共利益，公共利益是政府政策行为的价值取向。

在亚里士多德看来，凡是“正宗政体”，其行为的价值取向自然是公共利益；只有“变态政体”行为的价值取向才是统治者个人的利益或部分人的利益[1]。

亚氏的这一思想对后世的政治学家产生了很大影响。

例如英国政治学家大卫·休谟认为，自由政府的目的就是为公众谋利益[2]。

现代公共行政理论将政府看成一个管理社会公共事务的组织，特别强调政府管理的公共性质，认为政府是社会公共利益的代表,政府行为的价值取向理所当然地是公共利益。

美国公共行政学家E·彭德尔顿·赫林明确指出：“我们必须把联邦行政机构看成是一个整体：它必须发展成为执行公共利益政策和促进总的社会福利事业的机构”[3]。

当代美国政策科学家詹姆斯·E·安德森也认为：“政府的任务是服务和增进公共*本文为作者主持的2007年度云南省教育厅科学研究基金项目：“公共政策中的政府利益研究”（项目编号：07Y41872）及楚雄师范学院2006年度引进人才项目（项目编号06YJRC28）的阶段性研究成果。

1作者简介：胡东（1976—），男，楚雄师范学院政治与公共管理系讲师，硕士，从事当代中国政府与政治的研究。

利益。

[4]”我国也有学者指出：“公共性、公平性、公正性自始至终是政府的属性和政府的发展逻辑：从低级的正义向高级的正义发展，从初级的公平向高级的公平发展，整个过程就是“善”的追求过程，任何私利和杂念都可能使之失去公允，因而政府从本质上排斥自利性与自私行为”[5]。

由此看来，认为政府利益就是公共利益，把公共利益作为政府政策行为的价值取向，无论在政治学家中，还是在行政学家和政策科学家中，都有很多人持这种观点。

第二种观点认为：政府利益是与公共利益相区别的政府自身利益。

在公共选择理论家看来，“个人的行为天生要使效用最大化，一直到他们遇到的抑制为止……个人必须要像预计或预期那样，追求增进他们的自己利益，即狭义的以纯财富状况衡量的自己利益。

[7]”这里所指的个人不仅适用于市场中的个人，同样适用于政治舞台上的个人。

“公共选择的显著特征是假设政治舞台上的个人像市场上的个人一样，理性地按照他们自己的自利方式行动” [8]。

“当选的政治家乐于将公众的钱花在能给他们的选民带来明显利益的项目上，但却不愿意向这些选民征税。

……他们之所以这样做，主要是他们希望这样做能博得选民的支持。

[9]”我国也有学者认为，政府是经济人，有其自己的利益追求，承认政府的合法利益更有利于社会政治、经济、文化等各项事业的发展[10]。

第三种观点认为：政府和公务员具有双重角色，既代表公共利益，又有小团体和个人利益。

卢梭认为，在行政官的身上，有三种本质上不同的意志:“首先是个人固有的意志，它仅只倾向于个人的特殊利益；其次是全体行政官的共同意志，惟有它关系到君主的利益，我们可以称之为团体的意志；第三是人民的意志或主权的意志。

这一意志无论对被看作是全体的国家而言，还是对被看作是全体的一部分的政府而言，都是公意。

[11]”并进一步论证道，在一个与完美立法状态相反的情况下，“ 政府中的每个成员都首先是他自己本人，然后才是行政官，再然后才是公民，而这种级差是与社会秩序所要求的级差直接相反的。

[12]”我国一些学者与此观点类似，认为“作为整个行政系统的一个有机组成部分，它(政府)应当代表整体利益，即国家和人民的利益。

但作为一个具体单位，它又有自己的小团体利益”[13]。

“政府通过契约式的管理方式, 一方面追求和维护统治阶级利益和公众利益；另一方面也需要合法地保障自身的利益, 政府自身利益的满足是政府行使公共管理职能的一个必要条件。

[14]”第四种观点区分了政府组织和行政人员的不同属性，认为作为组织的行政机关是“公利人”，而政府官员“毫无疑问是经济人”[15]。

政府存在自身利益的提法混淆了政府与政府工作人员的区别。

这种观点认为，政府与政府工作人员之间是不能划等号的，政府工作人员拥有自利的动机并不是政府具有自利性的证明。

虽然，政府工作人员是政府的构成要素，而且政府工作人员的行为对政府的形象、政府公共产品的供给质量和效率等都会有着很大影响，却不能决定政府的性质。

“即使从逻辑上看，如果公共部门、政府具有自利性的话，那么这些部门就不再属于公共部门。

如果在现实中果真出现了政府异化为私人的工具，服务于少数人的私人利益的话，那只能意味着这个国家回复到农业社会那种公私尚未分化的状态。

……从公共部门、政府中的工作人员具有自利性中是不能够推导出公共部门和政府的自利性的。

……所以，在考察公共部门、政府时，不能把其工作人员的自利性理解成公共部门、政府的自利性。

[16]”第五种观点认为：剥削阶级国家的政府拥有独立于社会利益的自身特殊利益，社会主义国家的政府利益就是公共利益。

恩格斯承认剥削阶级国家的政府拥有独立于社会公共利益的自身特殊利益。

恩格斯指出：“以往国家的特征是什么呢？……随着时间的推移，这些机关—为首的是国家政权—为了追求自己的特殊利益，从社会的公仆变成了社会的主人” [17]。

在《家庭、私有制和国家的起源》中，恩格斯指出:“这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。

”这里所说的同社会脱离，就是国家产生特殊利益的根源。

也就是说，马克思主义承认国家一开始产生就具有其自身的独立于社会公共利益的特殊利益。

而在马克思主义所设想的社会主义社会，政府没有自身的特殊利益，政府利益就是社会公共利益。

因为国家与社会融合在一起，它既不应该凌驾于社会之上，也不应该游离于社会之外。

既然社会主义国家已经不和社会相脱离，其政府就不应该有自己的特殊利益，政府利益就等同于社会公共利益。

二、研究现状评述上述观点从不同角度分别对政府利益作了阐述，分歧的焦点在于，作为利益载体的组织和个人，其利益需求到底是公共利益，还是自身利益，或者两者兼而有之，虽然每一种观点都有一定的合理性，但它们各自的缺陷也是明显的。

第一种观点，即“政府没有自身利益，政府利益就是公共利益”，把公共利益与共同利益混为一谈，抹杀了两者存在的本质区别。

“共同利益并不一定是公共利益”[18]，尽管二者之间具有某种特殊的联系。

共同体是个宽泛的概念，一个组织、一个社区、一个地区、一个国家甚至整个人类社会，都可以分别看作是共同体，这些不同层次的共同体都存在着自身的利益，因而可以分别被看作是利益共同体，政府组织也是一个利益共同体。

共同利益是公共的还是私人的难以分辨，这取决于作为共同利益基础的利益关系的本质属性及其动态变化性。

第二种观点，即政府利益是与公共利益相区别的政府自身利益。

该观点明确提出公共利益不是政府利益的构成部分，政府利益仅仅是政府组织及其公务人员的自身利益。

这就从根本上区分了社会公众与政府所扮演的不同角色，进而明确了两者不同的利益需求，为认识政府利益提供了正确思路。

与此同时，这种观点也存在不足。

其一，持此种观点的学者大多偏重于从政治学、法学、社会学的角度分析政府利益，而不是从公众与政府的委托代理关系入手研究政府利益，未能从经济学角度对其进行考察，基本上忽略了政府利益除了是政治问题外，还是一个经济问题；其二，大多数学者关于政府利益结构的研究缺乏深入分析，未能深入揭示政府利益的现实存在基础、政府利益结构的合理形态和非合理形态，以及两者之间的界限。

由于不能科学界定政府利益结构，使得多数学者认为任何形态的政府利益都是负面的，对合理形态的政府利益的积极作用一概否定，最终也就影响到对不合理政府利益形态的进一步研究。

第三种观点，即“政府和公务人员具有双重角色，既代表公共利益，又有小团体和个人利益”，混淆了委托人与代理人的利益关系，把委托人的利益等同于代理人的利益。

社会公众与政府之间是一种委托-代理关系，其中社会公众是委托人，是公共利益的利益主体；而作为代理人的政府组织及其公务人员与作为委托人的社会公众基于利益取向上存在的差异和冲突，拥有不同于委托人利益的自身特殊利益。

认为政府和公务人员具有双重角色，既代表公共利益，又拥有小团体和个人利益的观点，隐含着政府既是委托人又是代理人的前提条件，把原属于社会公众的公共利益看成是政府及其公务人员利益的构成要素，从根本上混淆了社会公众与政府的委托-代理关系。

第四种观点，即“行政机关是“公利人”，而政府官员是经济人”，把政府官员的利益追求与政府行为完全割裂开来。

权力是权威性资源的核心基础，是一种可以自我扩张从而增强其自身力量和范围的资源，利益往往通过权力得以实现。

政府官员对自身利益的获取如果脱离行政权力，就将变得非常艰难甚至不可能。

因此，把政府行政人员在行政过程中的自利行为与政府本身隔离开来，在逻辑上是不严谨的，在现实中也是说不通的。

以马克思、恩格斯为代表的第五种观点，虽然看到剥削阶级国家的政府拥有独立于社会利益的自身特殊利益，但却否认社会主义国家政府的自利性，这是因为在马克思、恩格斯时代，社会主义制度虽然已经躁动于资本主义的母腹之中，但毕竟没有获得真正的新生，不具备详细论述社会主义制度下政府的自利性问题的条件。

不过，政府的自利性问题很快被随后建立起来的各社会主义国家的政府实践所证实。

三、未来研究展望综上所述，中外学者关于“政府利益界定”的研究在取得重大理论成果的同时，也存在诸多缺陷和不足，要进一步推进该研究必须借助新的理论工具，采用新的研究方法。

首先，要科学界定社会公众与政府的关系问题。

因为该问题是科学界定政府利益的理论前提。

其次，要充分认识到政府利益除了是一个政治问题外，还是一个经济问题。

这就需要实现跨学科交叉研究，用经济学理论作为分析工具深入探讨此问题。

第三，要把宏观研究与微观研究，定性研究与定量有机结合起来。