行政诉权保护难题的解决之道——《关于保护行政诉讼当事人诉权的意见》实施前景分析

立性 弱 化 、受 案范 围狭 窄等外 界 因素 的限 制 与影 响 ，该
《 见 》的 实 施 效 果依 然 难 以 乐 观估 计 。 意
一
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成 就 与 问题 ：行 政 诉 权保 护 的 现 状

理 的决 定 。这些 案件如果 单纯地依 据法 律的规定来 受理并
作出处理 结果并 不困难 ，然而 ，由于其 中渗入 了某些 特殊 因素 ，由法院 处理并不现 实 ，坦 白地说 ，这些案件 人民法 院是不方 便处理 的。如 出租车经 营权许可 与转让 问题 。这
《巾华 人 民 共 和 国行 政 诉 讼 法 》的 实 施 为 标 志 ，我 国 的 行
经 营权 纠纷 问题 比较复 杂 ，既涉 及行业 许可 ，又涉及合
同纠纷 ，同时 又是 各种相 关利益 主体 的利益 纠葛点 。考 虑 到虽然起诉 者是单 个 自然 人 ，但其 涉及 面极 广 ，政府 是否 授予 出租 车经营权 往往取决 于 当地 的客流及 竞争等情况 ， 扩 大 许可 或 任 意转 让会 损 害 政府 决 策及 公 共利 益 ，而 且 司法 审判也 代替不 了行业管理 ，人 民法院大 多将 其拒之 门 外 。诸如此类 的审 判实践 表明 ，尽管 行政诉讼 制度 已朝 前
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日，最高人 民法院发 布 《 关于保 护行政诉 讼 当事人 诉权 的
案 件９ ４ 件 ，比上 年上 升２ ．３ ７２ １３ ％，涉 及公 安 、土地 、。 商 、税务 、环 保 、海关 等许多行政管理部 门。” １ ９ 年 ， ９６ 全 国法 院行政 案件的审结数仅为７ ５ ７ ，而法 院审结各类 ９２件
实 务界早 已形 成共识 ，但是行 政诉讼 的发展 与其它诉讼 相 比，仍 然步履 维艰 。行 政诉讼 案件在 三大诉讼 案件 中所 占 比例最低 ，而且是过低 ，仅为 １ ％左右 ，这与社会变迁 日益 明显 、利益格 局不断 调整 、法 律诉求渐 趋广泛 的现实不相
适 应 。 行 政 审 判 作 的 重 重 障 碍 ，使 得 大 量 的行 政 争 议 仍
一
“ 乍起 ，吹皱 一 江春 水 ”。 １ ７ 年 １ 月 １ 风 ９ ８ ２ ８日到２ ２ 日，十一 届三 中全会在北 京召开 ，历史性 的变 革从此 揭开 序幕 ，中国命运 由此 改变 ，社 会转 型也 由此开 始 。作 为政 治体制改 革的一个产 物 ， 《 中华人 民共和 国行 政诉讼法 》 也在波 澜壮 阔的改革 开放 中酝 酿成长 。以１ ９ 年 １ 月 １ ９０ Ｏ 日
人 民群众 的合 法权益 ，促 进 了行政 机关依 法行政 ，行政审 判 的特殊 职能作用 得以彰 显。有资料 显示 ， “ ９ ０ 在１ ９ 年至
持有极高 的期 望 ，希望 在行政 权 “ 从摇 篮到坟墓 ”无处 不 在 的社 会 里 ，受 行政 权 侵 害的 心灵 能 得到 司法救 济 的抚 慰 。其后 的２ 年 ，在人们 的满 腔希冀 中 ，人 民法 院依法受 ０
理 和 审 理 了大 量 行 政 案 件 ，有 效 化 解 了行 政 争 议 ， 维 护 了
相 比 ，年 均 不 足 １万 件 的 行 政 诉 讼 受 案 数 实 在 少 得 可 怜 ， ０ 不 少 基 层 法 院 的行 政 庭 一 年 也 审 不 了几 个 行 政 官 司 。 统 计 数 据 的 堆 积 或 许 只 是 反 映 行 政 诉 权 保 护 的 历 史 概
略 ，不断发生 的行政诉讼 实践 则可 以从 另一个典 型侧面让 我们感 受到行 政诉权现状 的窘境 。 司法 实践 中，各 地人 民 法院普遍 对一些 属于行政 诉讼受 案范 围的案件作 出拒绝受
案 件 的 总 数 为 ５ ７ ５ ４ ， 仅 占各 类 案 件 总 数 的 １ ２ ；即 ２３ ４件 ． ％ ５
意见 》 （ 以下 简称 《 意见 》 ），要求各级 法院进 一步重视
和加 强 行 政 案 件 受 理 ，依 法 保 护 当 事 人 诉 讼 权 利 ，不 得 以
任何借 口随 意限制受案 范围 ，以切实解决 行政诉讼 “ 告状 难 ”问题 。毫无 疑问 ， 《 意见 》的颁布实 施是人 民法院积 极 回应人 民群众 的现实 司法需求 的具体体 现 ，顺 应 了构建 社会 主义和谐社 会的 主旋 律 。 《 意见 》所传 达 的态 度也是 非 常明确 的 ：既然行政 争议客 观存 在 ，就 应 当引导 群众运 用合 法 、理性 的渠道去解 决 。只有 畅通行 政诉 讼渠 道 ，才 能引导人 民群众 以理性合 法 的方式 表达利 益诉 求 ，最大 限 度地 减少社会不 和谐 因素 ，增进人 民群众 与政府之 间的理 解 与信任 。然 而 ，实践表 明 ，受行 政诉讼 司法体制 先天不
足 、公 民 权 利 意 识 不 强 、行 政 主体 宪 政 观 念 淡 薄 、法 官 独
使是 提起 的行 政诉讼 案件 ，与现实 中实际发生 的具体行政
行为 相 比 ，也是 微乎 其微 ，凤 毛麟角 ； 最 高人 民法院 的
统计 显示 ： “ ９ ９ 至２ ０ 年 ，中国各 级人 民法院共受理 １８年 ０８ 各类 一审行政 案件 １０ ０ ５ ，审结 １ ０ ５ ２ ，结案率 为 ４ ５ ８件 ４ １３件 ９ ．％ 。”ｌ 与每年 审结数 都在５ ０ 件以上 的民事诉讼 ９７ ４ 这 ０万
迈 出 了历 史 性 的 一 步 ，尽 管 行 政 诉 讼 的 重 要 性 在 理 论 界 和
政诉 讼制度 正式确立 ，宣告 了 “ ”不 可告 “ ”时代 的 民 官 结束 ，具有 “ 划时代 的里程碑 意义 ”。可 以说 ，从行政诉
讼 法实施 的第 一天起 ，人们就 对依法享 有和行使行 政诉权