我国宪法解释实践研究(一)

我国宪法解释实践研究(一)

宪法解释是现代政治实践的重要环节，在现代宪政生活中起着不可或缺的作用。在民主宪政国家中，宪政问题形成于宪法解释，并终结于宪法解释。宪法解释在宪政运行中这一基础性地位直接决定了其在理论层面上也必然成为宪法学研究所关注的核心问题。在我国宪法学领域，尚没有形成关于宪法解释的完整、系统的理论体系。究其原因，当然与我国在宪法解释的制度设计、解释技巧等方面的缺陷引起的实践上的困窘，从而导致缺乏理论催生的土壤有关。同时，也与对宪法解释在认识上的不清、不够全面有关。其中，一个最基本的问题是，1954年宪法以来，我国是否存在过宪法解释？如果有宪法解释，哪些属于宪法解释？本文拟仅就宪法解释的定义、我国宪法解释实践以及存在问题等几方面进行探讨。

一、宪法解释的定义

从字面上讲，宪法解释就是对具体的宪法规定意义所作的说明。这一定义虽然说明了宪法解释是一种行为和活动，但并未明确宪法解释的主体，即谁来作这种解释。从一定意义上说，每一个法律文本的读者都会产生对文本意义的理解，并自行解释法律，而且在社会政治生活中的各个领域几乎都不同程度地涉及宪法调整问题，社会政治生活的主体甚至等同于宪法解释的主体。不仅个人、团体、组织解释宪法，而且国家机关也解释宪法。尽管宪法解释主体极其广泛，但不同主体解释宪法的效力却不尽相同。实践意义上的宪法解释经常性地被看作

一项权力，并被赋予了少数特定主体，这就产生了因国家权力要素注入引起的解释效力上的差别。依宪法解释效力的不同，我们可以将宪法解释划分为权威性解释（又称法定解释，有权解释）和非权威性解释。在我国宪法框架下，前者特指全国人大及其常委会所作的宪法解释。后者则指其他宪法主体所作的宪法解释。

一般认为，根据宪法第67条的规定，全国人大常委会享有宪法解释的权力。虽然我国历部宪法都没有规定全国人大有权解释宪法，但从宪法规范的内部逻辑上看，全国人大却拥有宪法最终解释权。根据我国现行宪政制度设计，全国人大是全国的最高国家权力机关，其行使的权力具有最高性。依宪法第62条第11项，全国人大有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”，“改变”一词意味着全国人大对全国人大常委会的权威性宪法解释不仅具有否决权、判断权，而且还有权依照自己意志重起炉灶、自行解释。不仅如此，依宪法第62条最后的概括性条款，全国人大行使应当由最高国家权力机关行使的其他职权。此项概括性条款可以根据现行体制架构、立宪意图得到诠释，解释宪法的权力显然包含于“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”之中。从立宪意图来看，制定者显然意识到全国人大会期短，任务繁重的情形，而把宪法解释权赋予了全国人大常委会，作为经常性行使宪法解释权的机关，保证宪法解释权不致因会期而中断。而使全国人大作为审查全国人大常委会决定是否合理合宪的机关，行使宪法最终解释权1]。全国人大及其常委会根据宪法明示或默示的授权性

规范进行的宪法解释具有宪法上的约束力，与其他宪法主体所进行的非权威性解释有着本质的区别。

在现行宪法中，涉及到宪法解释的规定主要有：宪法序言中规定，全国各族人民，一切国有机关和武装力量，各政党和各社会团体各企业事业组织，都必须以宪法为根本活动准则，并负有维护宪法尊严，保证宪法实施的职责；宪法第89条规定，国务院有权根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令宪法第100条规定，省、直辖市的人大及其常委会在不同宪法和法律、行政法规相抵触的前提下可以制定地方性法规；宪法第115条几乎以相同的形式对自治区等自治地方的自治机关依据宪法和法律规定所行使自治权进行规定。这些规定对各宪法主体的行为合宪性进行强制性规定的同时，还规定了自律性要求，宪法主体在履行这些要求和规定时必然存在着对宪法的理解。在解释学上，理解即是解释的内化形式。那么上述的宪法规定是否意味着这些宪法主体也具有解释宪法的权力呢？答案是否定的。与全国人大及其常委会的宪法解释权力来自于宪法上明示和默示的授权性规范不同，其他宪法主体所进行的宪法解释的根据则来自宪法上的义务性规范。“根据宪法”、“在不同宪法相抵触”、“依据宪法”、“必须以宪法为根本活动准则”等表述显然附加了这些宪法主体以明确的合宪性义务，而义务或职责并非一种权力。至此，其他宪法主体所进行的宪法解释属于非权威性解释，只就自己行为而言才有实在意义。

宪法解释的对象是作为宪法意旨表现形式的宪法文本。它包括宪法典

整体、宪法具体条文和制宪文献以及制宪背景（即制宪时的社会、经济、政治技术等附随情况）。在实际的宪法解释过程中，宪法解释对象往往会涉及到广泛的解释材料。我们可以根据不同性质将其分为宪法典和语境材料。宪法典是宪法解释直接针对的对象，即需要解释的宪法典之原则和精神、特定宪法条文，称为狭义宪法解释对象。而语境材料由宪法文献、制定背景（社会事实）构成，对语境材料的解释往往附随于宪法典的解释过程中，一般不独立存在。对宪法典和语境材料的解释构成了广义的宪法解释对象，在成文宪法国家。宪法文本只涉及宪法典，不包括宪法性法律、宪法惯例（以文本形式存在）。本文所指涉的宪法解释为狭义的宪法解释，及对宪法典的解释。

宪法解释与宪法实践密切相关。如果把宪法实践分为制宪和实施两个领域，那么宪法解释是否只存在于宪法实施领域，而不存在于制宪领域。这个问题涉及到“事前解释”和“事后解释”的区分。事前解释是把制宪机关为了防止在宪法实施过程中发生疑义而预先所作出的解释。事后解释是指解释机关针对宪法实施过程中提出的具体问题所作出解释。一种观点认为宪法解释只存在于宪法实施领域而不包括制宪领域，因此，宪法解释仅指事后解释，不包括事前解释。我们认为宪法解释存在于宪法活动的全部领域，不仅存在于宪法实施领域，而且也存在于制宪领域。因此，本文所论及的宪法解释不仅包括事后解释（我国绝大多数解释都属于此类），而且还包括事前解释（如1982年五届全国人大五次会议通过的《关于本届全国人民代表大会常务委员会职权的

决议》即属此类）。

就宪法实施领域中的宪法解释而言，它是存在于整个宪法实施领域，还是仅存在于某个领域或某个环节呢？这个问题涉及到“具体解释”和“抽象解释”的界分。所谓“具体解释”是指宪法解释机关针对具体个案所作出的与宪法适用有关的宪法解释活动。此类解释形式经常与宪法诉讼或宪法诉愿相联系。由于我国目前没有建立起真正的宪法诉讼制度，因此，具体解释较为少见。所谓“抽象解释”是指宪法解释机关在宪法实施过程中就宪法整体或具体条文所作出的一般性解释。与具体解释之目的在于直接通过解释将宪法规范适用于个案事实不同，抽象解释之目的在于它是将具体问题和事实类型后所作的解释，因此它兼有立法性质。有的学者据此把全国人大及其常委会所作抽象的宪法解释与一般立法等同起来，并把立法说成是宪法解释的一部分，作为对最宽泛宪法解释的界定，我们认为，抽象解释和立法有着本质的区别。首先，抽象的宪法解释经常是针对宪法实施中提出的具体问题而作出，仍然与具体的个案事实或问题相联系，或由它们所引起，只不过它是对具体事实或问题的“类型化”后才进行的解释，而立法一般不与具体个案事实或问题相联系，它是针对某个或某些社会领域中存在的普遍现象而进行的法律创制活动。其次，从形式上看，抽象的宪法解释一般以决议、决定出现，而立法多以法律、法令的形式出现。再次，抽象的宪法解释在宪法解释机关与解释对象之间形成了一种紧张关系，解释机关与宪法文本之间的关系是一种服从与被服从、描述与被描述的关系。

因此，抽象的宪法解释往往以明示或默示的形式体现出它是对哪些宪法条款的解释。而在立法中，立法者与法律之间的关系是一种创制与被创制的关系，在这种关系中，立法者具有极大的形成自由，只需满足法律位阶关系中的“不抵触”的要求即可。

综上所述，我们可以把我国的宪法解释初步定义为：全国人大及其常委会等权威性解释机关以决议、决定的形式对宪法典整体及其具体条文意义所进行的与具体宪法问题或事实相联系的解释和说明。

二、我国的宪法解释实践活动

对于我国是否存在宪法解释的问题，学界争议颇多，一种观点把全国人大及其常委会的立法等同于宪法解释，是广泛地界定宪法解释的范围。一种观点断然否认我国有过自己的宪法解释。2]该观点认为宪法解释的程序应具有被动性、个案性、司法性的特点，全国人大常委会行使的宪法解释权仅仅是在这个意义上而言的，宪法解释仅指具体解释，不包括抽象解释。由于全国人大常委会至今还没有受理过一次宪法性争议案件，所以我国从未有过宪法解释的实践。而学界普遍认同1983年9月2日全国人大常会通过的《关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》属于宪法解释。但绝大多数学者同时认为，我国只有上述一个宪法解释。

本文则认为，除上述宪法解释外，我国还有其他宪法解释实践活动。要准确界定宪法解释实践活动，必须基于我国现宪法体制框架和制宪精神，才能全面把握宪法解释的内涵。本文根据前文所述宪法解释的

定义，从我国宪政五十多年的经验中总结出了如下宪法解释实践。1、1954年9月26日第一届全国人大第一次会议通过的《关于中华人民共和国现行法律、法令继续有效的决议》属于宪法解释。全国人大在决议中规定：“中华人民共和国宪法已由第一届全国人民代表大会第一次会议通过颁布全国。所有自从一九四九年十月一日中华人民共和国建立以来，由中央人民政府制定，批准的现行法律、法令，除开同宪法相抵触的以外，一律继续有效。”由于1954年宪法已经于9月20日通过，该宪法对宪法与法律、法令的位阶关系没有进行规定，宪法的最高法律效力也没有得到明确，同时也使自1949年新中国成立以来1954年宪法颁行生效前的法律、法令的效力处于不稳定的状态。有鉴于此，全国人大作出了“现行法律、法令，除开同宪法相抵触的以外，一律有效”的决议。该决议的另一层意义则是：“现行法律、法令同宪法相抵触者，一律无效。”因此该决议既是对宪法与法律、法令位阶关系的确认，同时，它与其他类型的宪法解释标的为宪法具体条文不同，它的标的是宪法整体，是对宪法整体的最高法律效力的补充性解释。

2、1955年6月23日全国人大常委会通过的《关于解释法律问题的决议》属于宪法解释。1954年宪法规定了全国人大常委会有权解释法律，但全国人大常委会在什么场合下以及在什么范围内解释法律问题不甚明确。为了正确处理这些问题，第一届全国人大常委会第十九次会议通过了《关于解释法律问题的决议》，决定“一、凡关于法律，法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常

务委员会分别进行解释或用法令加以规定。二、凡关于审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院审判委员会进行解释。”全国人大常委会的这一决议是对宪法第31条第三项规定的全国人大常委会进行解释法律的职权范围及其界限的解释。

3、1955年11月8日第一届全国人大常委会第23次会议通过的《关于地方各级人民委员会的组成人员是否限于本级人民代表大会代表问题的决定》属于宪法解释。1954年宪法在第63条对地方各级人民委员会的组成人员范围进行了规定，但对于地方各级人民委员会组成人员是否应为本级人大代表却不明确。全国人大常委会根据前新疆省人民政府、广东省人民委员会的提案作出决定：“地方各级人民委员会的省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长应该从本级人民代表大会的代表中选出；副省长。自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长和委员一般地也应该从本级人民代表有大会的代表中选出，为了适应工作的需要，个别的也可以不是本级人民代表大会的代表，级、镇人民委员应该全部从本级人民代表大会代表中选出。”此决定可以看作是对1954年宪法第63条的解释。

4、1955年12月28日第一届全国人大常委会第30次会议通过的《关于在中华人民共和国主席或副主席休假或者外出期间由全国人民代表大会常务委员会委员长或者副委员长接受外国使节的决定》属于宪法解释。1954年宪法第41条、第44条规定了中华人民共和国主席接受外国使节，中华人民共和国副主席受主席委托，可以代行主席的部分

职权，但宪法没有明确在国家主席和副主席休假或者外出期间由谁来接受外国使节的有关事宜。全国人大常委会的决定是对1954年宪法第41条和第44条的解释。

5、1956年5月8日第一届全国人大常委会通过的《关于自治州人民代表大会和人民委员会每届任期问题的决定》属于宪法解释。1954年宪法第57条、第63条没有规定自治州人民代表大会和人民委员会的每届任期。第五届全国人大常委会第39次会议通过了《关于自治州人民代表大会和人民委员会每届任期问题的决定》，作出规定：“自治州人民代表大会每届任期两年。自治州人民委员会每届任期同本级人民代表大会每届任期相同。”该决定可以看作是对1954年宪法第57条、第63条的补充性说明。

6、1979年9月13日全国人大常委会通过的《关于省、自治区、直辖市可以在1979年设立人民代表大会常务委员会和将革命委员会改为人民政府的决议》属于宪法解释。全国人大常委会在决议中规定：“省、自治区直辖市如果能够做好准备工作，也可以在1979年7月1日召开人民代表大会，设立人民代表大会常务委员会和将革命委员会改为人民政府。”在此之前，第五届全国人大第二次会议于1979年7月1日分别通过了《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。该修宪决议和该地方组织法第一条都对县级以上的地方各级人员代表大会设立常务委员会以及省、自治区、直辖市、自治州、县、自

治县、市、直辖市、乡、民族乡、镇设立人民政府的有关事宜作出了规定，且修宪决议和地方组织法都于1980年1月1日实施生效。那么全国人民常委会的决议是对全国人大修宪决议效力的解释还是对该地方组织法效力的解释呢？我们认为，全国人大常委会的决议是对全国人大修宪决议效力的解释。因为只有首先明确了全国人大修宪决议内容的效力，地方组织法的相应规定才有宪法上的根据。否则，地方组织法的相应规定就会因缺乏合宪性基础而归于无效。

7、1979年11月29日第五届全国人大常委会第12次会议通过的《关于中华人民共和国建国以来制定的法律、法令效力问题的决议》属于宪法解释。该决议与（1）中的释宪例性质相同，不再赘述。

8、1980年9月10日第五届全国人大第三次会议通过的《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议》属于解释。该决议规定：“中华人民共和国第五届全国人民代表大会第三次会议同意中国共产党中央委员会关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议，同意中国共产党中央委员会提出的中华人民共和国宪法修改委员会名单，决定由宪法修改委员会主持修改1978年第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》，提出中华人民共和国宪法修改草案，由全国人民代表大会常务委员会公布，交付全国人民讨论，再由宪法修改委员会根据讨论意见修改后，提交本届全国人民代表大会第四次会议审议。”此决议显然是对宪法修改程序的具体规定。1978年宪法仅在第22条规定由全国人大行使修改宪法的职权。但对于宪法修改的程序没

有作出具体规定，如宪法修改主体为谁、宪法修改的具体步骤并没有明确。全国人大的上述决议实际上是对1978年宪法第22条关于宪法修改规定的解释。这一决议由此确认了我国以后历次宪法修改的具体程序：一是承认中共中央委员会有宪法修改的建议权；二是专门成立“宪法修改委员会”负责起草宪法修改草案；三是宪法修改草案要由全国人大常委会公布并交付全民讨论：四是由全国人大常委会将宪法修改草案提交全国人大；五是宪法修改以前完成宪法修改草案的起草和全民讨论工作。3]

9、1981年6月10月第五届全国人大常委会第19次会议通过的《关于加强法律解释工作的决议》属于宪法解释。1978年的宪法第25条第3项规定了全国人大常委会有权解释法律，但关于全国人大常委会在什么场合下和什么范围内解释法律的问题宪法并没有明确规定。《关于加强法律解释工作的决议》作出如下决定：“一、凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作出补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定。二、凡属于法院审判工作应用法律沙土令的问题，由最高人民检察院进行解释。凡属于检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。三、不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。”该决议的内容实际上是对1978年的宪法关于法律解释权的进一步解释，以使宪法该条款在实践中得到实现。10、1982年12月3日第五届全国人大第五次会议通过的《关于本届全

国人民代表大会常务委员会职权的决议》属于宪法解释。《中华人民共和国宪法》于1982年12月4日由第五届全国人民代表大会第五次会议主席团公布施行。与1978年的宪法相比较，这部宪法新增加了国家主席副主席及中央军事委员会。而第五届全国人民代表大会第五次会议在通过新宪法的同时，并没有产生国家主席副主席及中央军事委员会。于是，宪法关于国家主席根据全国人大常委会的决定，公布法律、任免国务院组成人员、派遣和召回驻外全权代表、批准和废除同外国缔结的条约和重要协定以及接受外国使节等职权的规定，在六届全国人大一次会议选出国家主席、副主席以前还不能施行。有鉴于此，第五届全国人民代表大会第五次会议在通过新宪法的同时，通过了《关于本届全国人民代表大会常务委员会职权的决议》。该决议规定：在第六届全国人民代表大会第31次会议根据本次会议通过的《中华人民共和国宪法》选出中华人民共和国主席、副主席和下届全国人大常委会以前，本届全国人大常委会和全国人大常委会委员长、副委员长继续分别按照1978年的第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》第25、26条的规定行使职权。该决定实际上中止了新宪法关于国家主席、副主席、全国人民代表大会常务委员会及其委员长职权规定的效力，肯定了从整体上已经失效的1978年宪法中关于全国人大常委会和全国人大常委会委员长、副委员长职权规定的效力。该决议类似于一些国家宪法中的“过渡条款”，可以说是在特定情况下基于特殊需要而由全国人大对宪法进行的解释。4]

11、1983年9月2日全国人大常委会通过的《关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》属于宪法解释。全国人大常委会的这一决定既涉及到宪法的规定，也涉及到刑事诉讼法有关条文。有学者认为，该决定属于对刑事诉讼法有关条文的解释。本文不能苟同，宪法作为根本法，对一切法规范具有统率作用，宪法以下法规范不能与宪法内容相冲突。如果该决定不是对宪法相关规定的解释，而仅仅是对刑事诉讼法的解释，那么该解释就无从在宪法上找到根据，就会因为与宪法有关规定相冲突而归于无效。所以该决定首先是解释宪法，只有在宪法意义明确之后，宪法以下法律的意义才能得到合理阐释。

12、1984年5月23日第六届全国人大二次会议通过的《关于海南行政区建置的决定》属于宪法解释。该决定规定：“设立海南行政区，统一管辖海口市、琼山、琼海、文昌、万宁、定安、屯昌、澄迈、临高、儋县和海南黎族苗族自治州及其所属的三亚市、东方、乐东、琼中、保亭、陵水、白沙、昌江县以及西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛的岛礁及其海域。海南行政区设人民代表大会和人民政府，是一级地方国家政权机关。行政区人民政府设主席、副主席，由行政区人民代表大会选举产生。海南行政区人民政府归广东省人民政府领导。海南行政区的国家机构的组织和职权另行规定。”由于在现行宪法第30条关于行政区划的条款中没有行政区的设置，宪法第三章国家机构有关地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的条款中也没有行政区这一级

地方国家机关，为了避免处于事实上的违宪状态，所以国务院建议作为一个特殊问题，请求第六届全国人民代表大会第二次会议审议作出解释。六届全国人大二次会议的决定实际上是对宪法第30条、第95条、第96条的例外解释。

13、1987年1月22日第六届全国人大常委会通过的《关于加强法制教育维护安定团结的决定》属于宪法解释。全国人大常委会在该决议中通过较大的篇幅分别列举了宪法序言第7自然段、第8自然段的内容以及宪法第1条、第2条、第3条、第5条、第24条、第28条、第35条、第51条、第88条的规定，并对这些内容和规定的性质、意义进行了阐释和说明，是较为典型的宪法解释。

14、1990年4月4日，全国人大通过的《关于中华人民共和国香港特别行政区基本法》的决定》属于宪法解释。我国现行宪法第1条明确规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度，禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”而香港特别行政区基本法第5条规定：“香港特别行政区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，50年不变。”香港特别行政区基本法的这一规定是否与宪法相抵触呢？这里主要涉及到宪法第31条的规定与其他宪法条文之间的关系。现行宪法第31条规定：“国家在必要的时候得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”这一规定相对于宪法的其他条款是否

是特别条款，即全国人民代表大会是否有权依据这一规定以法律的形式规定特别行政区可以实行有别于社会主义制度的其他制度呢？为了解除人们的疑问，1990年4月4日全国人大在通过香港特别行政区基本法的同时，又通过了《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》。该决定指出：“香港特别行政区基本法是根据《中华人民共和国宪法》、按照香港的具体情况制定的，是符合宪法的。香港特别行政区设立后实行的制度、政策和法律，以香港特别行政区基本法为依据。”全国人大的这一决定既是对香港特别行政区基本法的合宪性判断，也对宪法相关条款的解释。因为，对香港特别行政区基本法的进行合宪性判断是以对现行宪法第31条所包含的内容以及与宪法其他条款之间的关系进行解释为前提要件的。否则，这一判断就缺乏依据。虽然在全国人大的决定中没有明确就现行宪法第31条的含义及其与宪法其他条款之间的关系进行解释，但毋庸置疑，全国人大的决定实际上意味着确认现行宪法第31条相对于宪法其他条文是一个特别条款的意思。5]

15、1993年3月31日第八届全国人大第一次会议通过的《关于〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉的决定》属于宪法解释。该决定与（14）中的释宪例性质相同，不再赘述。

16、1993年9月2日第八届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过的《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》属于宪法解释。我国现行宪法第67条以列举的方式规定了全国人大常委会拥有监

督宪法和法律的实施职权，但宪法没有对全国人大常委会具体如何实施这一职权予以规定。第八届全国人大常委会第三次会议通过了《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》。该规定明确指出其依据是现行宪法第67条，然后对全国人大常委会实施监督检查的具体程序（如实施监督检查的方式、步骤和时限等问题）进行了阐述、说明。因此该决定实际上是对宪法第67条的具体化解释。