第一章 公务员制度概述

• 结合上述规定，我国公务员的范围主要是以下工作人员： • 1. 中国共产党机关中的包括中央和地方各级党委、纪委 的专职领导成员；中央和地方各级党委工作部门和纪检机 关的工作人员；街道、乡（镇）党委机关的工作人员。 • 2. 人大机关中的包括全国人大常委会委员长、专职副委 员长、秘书长、专职常委，地方各级人大常委会主任、专 职副主任、秘书长，专职常委，乡（镇）人大专职主席、 副主席；各级人大常委会机关工作人员；各级人大专门委 员会专职组成人员及其办事机构工作人员。
第一章 公务员制度概述
• 本章教学内容：
• 公务员的概念及其范围； • 公务员制度的概念和内容； • 西方公务员制度的产生、发展和演变； • 我国公务员制度概况（我国公务员制度的产生与 发展、公务员制度的适用范围、公务员制度的基 本原则和特点、我国公务员管理体制）
第一节 公务员与公务员制度
• 一、公务员概述
• 法国公务员的范围最广泛，从中央到地方行政机关的 公职人员、各级立法机关、审判机关、检察机关、国 立学校及医院、国有企业等部门的所有正式工作人员 都叫公务员。在此基础上，法国公务员又可分为两大 部分：一部分是不适用《公务员总法》的公务员，如 议会的议员、法院的法官、军事人员、公用事业和公 共机构的人员等；另一部分是适用于《公务员总法》 的公务员，如中央政府和地方政府机关中从事行政管 理的工作人员，议会、法院中除议员和法官以外的工 作人员等。
• 1、西方国家公务员的概念和范围 • 公务员，在西方也称文官，译自英文Civil Servant（单称） 或Civil Service（群体总称），在美国被称为“政府雇 员”，即英文Government Employee。 • 在西方，公务员一般是指经过公开考试被政府择优录用， 在行政机构中长期固定地担任文职工作并具有一定等级 的工作人员（即事务官或常任文官）。 • 但在不同国家和地区，有公务员的范围有所不同。
• 7 、民主党派机关中的包括： 八个民主党派中央和地方 各级委员会主席（主委）、专职（驻会）副主席（副主 委）、秘书长；中央和地方各级委员会职能部门和办事机 构的工作人员。全国工商联和地方工商联主席、专职副主 席、秘书长、专职执行委员、常务委员会成员和专门委员 会成员以及职能部门和办事机构的工作人员。 • 在以上各机关工作的工勤人员不属于公务员范围。
• 据此，我国公务员的范围，包括七大系统的工作人员， 即中国共产党机关的工作人员、人大机关的工作人员、 国家行政机关的工作人员、国家审判机关的工作人员、 国家检察机关的工作人员、政协机关的工作人员、民 主党派机关（含工商联）的工作人员。 • 具体的范围由《公务员范围规定》（中发2006年9号文 件附件一） 规定。
第二节 西方公务员制度概况
• 一、西方公务员制度的产生的社会历史 条件
• 1、工业经济发展是西方公务员制度产生的经济基础。 • 18、19世纪，西方工业革命（产业革命）兴起，为公 务员制度的产生提供了经济基础。到19世纪末，相当 多的国家，随着各国社会工业经济的发展，政府职能 日益扩大，对政府改革人事制度提出了迫切要求。同 时，工业经济的发展也为政府机构人事制度改革提供 了经济基础。
• 2、政治改革需要是西方公务员制度产生的直接因素。 • 西方公务员制度的产生，是随着资本主义政党制度和选 举制度的形成和发展，导致政府职位的激烈竞争而产生 的。 • 17世纪，英国资产阶级革命是以贵族和资产阶级相互妥 协而结束的，在官吏管理制度上仍旧保留封建恩赐官职， 政府中的大部分官员仍然由国王任命，向国王负责。在 实行恩赐官职的同时，英国官员制度还存在“政党分肥” 的问题。
• 通观各国公务员制度，其范围大体可归纳为以下三种 类型： • 第一是小范围的，仅指中央政府系统中非选举产生的 和非政府任命的事务官或常任文官，英国及许多英联 邦国家如马来西亚、澳大利亚等国属于这种类型。 • 按照英国有关法律规定，公务员主要指中央政府各部 (即行政部门)的、非选举和非政治任命的事务官。由 选举或政治任命产生的议员、首相、部长、国务大臣、 政务次官、政治秘书和专门委员会的政务官以及法官、 军人等不包括在文官范围之内。
• 2、公务员制度的内容 • 根据广义上公务员制度的界定，其内容包括： • （1）公务员的范围； • （2）公务员管理体制； • （3）公务员的行为规范（包括公务员的权利、义务和 3 纪律）； • （4）公务员管理制度（包括分类制度、录用制度、任 免制度、职务升降制度、考核制度、奖励制度、交流制 度、培训制度、工资福利保障制度、回避制度、违纪惩 戒制度、辞职辞退制度、退休制度、申诉控告制度等）。
• （五） 中国农工民主党中央和地方各级委员会的领导 人员，工作机构的工作人员； （六） 中国致公党中央和地方各级委员会的领导人员， 工作机构的工作人员； （七） 九三学社中央和地方各级委员会的领导人员， 工作机构的工作人员； （八） 台湾民主自治同盟中央和地方各级委员会的领 导人员，工作机构的工作人员。 中华全国工商业联合会和地方各级工商联的领导 人员，工作机构的工作人员。
• 3. 行政机关的中的包括各级人民政府的组成人员，各级 人民政府工作部门及派出机构的工作人员。 • 4. 政协机关中的包括政协各级委员会主席、专职副主席、 秘书长；政协各级委员会工作机构的工作人员；政协专门 委员会办事机构的工作人员。 • 5. 审判机关中的包括最高人民法院、地方各级人民法院 的法官、审判辅助人员和行政管理人员。 • 6. 检察机关中的包括最高人民检察院、地方各级人民检 察院的检察官、检察辅助人员和行政管理人员。
• 第十一条 下列人员人事关系所在部门和单位不属于本 规定第三条所列机关的，不列入公务员范围： （一） 中国共产党的各级代表大会代表、委员会委员、 纪律检查委员会委员； （二） 各级人民代表大会代表、常务委员会组成人员、 专门委员会成员； （三） 中国人民政治协商会议各级委员会常务委员、 委员； （四） 各民主党派中央和地方各级委员会委员、常委 和专门委员会成员。中华全国工商业联合会和地方工商 联执行委员、常务委员会成员和专门委员会成员。
• 尽管西方各国对公务员称谓不同，范围各异，但具有以 下相同的特点： • 第一，所有的公务员都是执行国家公务的人员，其服务 对象是国家； • 第二，所有的公务员都纳入国家编制； • 第三，所有公务员的工资福利都由国家财政负担。 • 此外，在西方国家公务员中，适用公务员法的范围非常 有限，一般只包括非选举产生和非政治任命的公务员 （事务官）；而且这些公务员一般经过考试录用，只要 不违反公务员法，就职业常任。
• 《关于公务员范围的规定》（中发【2006】9号文 件附件一）对公务员范围的具体规定：
• 第三条 下列机关中除工勤人员以外的工作人员列入公务 员范围： （一） 中国共产党各级机关； （二） 各级人民代表大会及其常务委员会机关； （三） 各级行政机关； （四） 中国人民政治协商会议各级委员会机关； （五） 各级审判机关； （六） 各级检察机关； （七） 各民主党派和工商联的各级机关。
• 恩赐官职制和政党分肥制给政府带来了一系列问题和 恶劣的影响。为了克服“恩赐官职制”和“政党分肥 制”的弊端，19世纪中叶，英国开始进行了政府人事 制度创新，采用了新型的现代常任文官制度，即采用 考试录用和终身任职的官员制度。
• 第五条 各级人民代表大会及其常务委员会机关中列入 公务员范围的人员： • （一） 县级以上各级人民代表大会常务委员会领导人 员，乡、镇人民代表大会主席、副主席； • （二） 县级以上各级人民代表大会常务委员会工作机 构和办事机构的工作人员； • （三） 各级人民代表大会专门委员会办事机构的工作 人员。
• 第六条 各级行政机关中列入公务员范围的人员： （一） 各级人民政府的领导人员； （二） 县级以上各级人民政府工作部门和派出机构的工 作人员； （三） 乡、镇人民政府机关的工作人员。 • 第七条 中国人民政治协商会议各级委员会机关中列入公 务员范围的人员： （一） 中国人民政治协商会议各级委员会的领导人员； （二） 中国人民政治协商会议各级委员会工作机构的工 作人员；
• 二、公务员制度
• 1、概念 • 公务员制度在西方称为文官制度。所谓文官制度就是指 由法律或法令规定的有关文官的考试、录用、考核、任 用、奖惩、培训、工资、福利和退休等方面的各项管理 制度的总称。 • 一般而言，公务员制度就是由法律法规所规定的有关公 务员考试、录用、职务任免、职位升降、考核、奖惩、 培训、工资福利待遇和退休等方面管理制度的总和。广 义上的公务员制度还包括公务员的范围、公务员管理体 制、公务员的行为规范等方面的内容。
• 2、我国公务员的概念和范围 • 根据公务法第二条 “本法所称公务员，是指依法履行 公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利 的工作人员。”的规定，我国公务员的概念和范围的 确定由三个因素：
• 一是依法履行公职，即依法履行管理国家事务和社会 公共事务职能； • 二是纳入国家行政编制。所谓行政编制是指执行国家 职能及政治体系管理职能的国家权力机关、国家行政 机关、国家审判机关、国家检察机关、党派机关、政 协机关、人民团体所使用的人员编制，其工资和日常 办公经费，由行政经费开支。 • 三是由国家财政负担工资福利。 • 凡是依法履行公职、纳入国家行政编制、其工资福利 由国家负担的国家工作人员都属于公务员。
• 第二是中范围的，将公务员范围扩大到整个行政系 统的所有工作人员，包括选举产生和政治任命的政 务官在内，美国即属这一类型的典型。
• 在美国，政府机关中的所有公职人员都称作公务员， 其中联邦政府的工作人员称为联邦公务员，州政府的 工作人员称为州公务员，地方政府工作人员称地方公 务员。 • 美国的公务员按职务性质可分为两类：一类是政务类 公务员，通常由总统任命，无须考试，不适用于公务 员法，与总统共进退；另一类是事务类公务员，即通 过考试被录用的公务员，他们适用于公务员法，不受 政党更迭的影响。
• 第四条 员：
中国共产党各级机关中列入公务员范围的人
• （一） 中央和地方各级党委、纪律检查委员会的领导 人员； • （二） 中央和地方各级党委工作部门、办事机构和派 出机构的工作人员； • （三） 中央和地方各级纪律检查委员会机关和派出机 构的工作人员； • （四） 街道、乡、镇党委机关的工作人员。