新时代国家应急管理体制的创新发展(上)-王宏伟
新时代国家应急管理体制创新发展
新时代国家应急管理体制创新发展随着社会的发展和进步，各种突发事件层出不穷，给国家和人民带来了严重的危害和损失。
为了应对这些突发事件，保障国家和人民的安全，各国都积极加强应急管理工作，不断完善自己的国家应急管理体制。
中国作为世界上最大的发展中国家之一，也充分认识到了应急管理的重要性，并在新时代下对国家应急管理体制进行了创新发展。
一方面，中国在国家应急管理体制的组织机构方面进行了全面优化和调整，建立了更加科学合理的组织架构。
新时代下，中国成立了国家应急管理部，将之前分散在多个部委的应急管理职责集中统一，加强了应急管理的一体化和协同性。
中国还建立了多层次的应急管理机构体系，包括国家、省、市、县四级应急管理机构，形成了完整的应急管理体系，有效提升了应急管理的效率和协同作战能力。
中国在国家应急管理体制的法律法规方面也取得了重大进展，为应急管理工作提供了更加有力的法治保障。
中国制定了《国家安全法》、《应急管理法》等一系列法律法规，明确了政府和社会各界在突发事件中的职责和义务，为应急管理工作提供了更加明确的规范。
中国还加强了与国际社会的合作和交流，与其他国家签订了一系列应急管理领域的双边和多边合作协议，提升了国家的国际影响力和声誉。
除了组织机构和法律法规的创新发展之外，中国在应急管理的科技手段方面也进行了重大升级，加强了预警监测和信息通信等方面的能力建设。
中国建设了全国性的灾害风险信息系统，对各类自然灾害风险进行了全面的监测和评估，提前预警和应对灾害风险，保障了国家和人民的安全。
中国还加强了信息通信技术在应急管理中的应用，建立了国家应急广播系统和国家应急公共信息平台，提升了信息传递和发布的效率和准确性。
除了在组织机构、法律法规、科技手段等方面进行创新发展之外，中国在应急管理的理念和能力建设方面也取得了巨大成就。
新时代下，中国强调了应急管理的全社会参与和全要素保障，形成了全民应急管理的格局。
中国各级政府和各行各业都把应急管理工作纳入了自己的日常工作之中，形成了多元化、全方位的应急管理体系，有效强化了应急管理的全面性和灵活性。
我国应急志愿行动存在的问题及发展思路
效 补 充 。 是 客 观 来 讲 ， 国 当 前 应 急 志 愿 行 动 还 是 个 体 志 愿 者 间 难 以 就 参 与 规 模 等 问 题 进 行 有 效 协 但 我
愿 行动 供给 往往 不足 。
心 理 干 预 、 是 后 勤 通 讯 保 障 ， 需 要 志 愿 者 具 备 相 还 都
突发 事 件一 旦发 生 ， 具 有较 高 的新 闻 价值 ， 便 往 关 的 知 识 、 能 ， 此 才 能 协 助 专 业 应 急 人 员 开 展 工 技 藉
作。
有 组 织 性 是 成 功 的 志 愿 行 动 应 具 备 的 一 个 重 要 动 的 顺利 开 展 。 在 事 件 应 对 工 作 中 ， 急管 理 人 员 “ 应
特 征 。 愿者 要 为社 会提 供优 质高 效 的志 愿 服 务 ， 志 必 不 得 不 放 下 其 首 要 、 本 的 任 务 ， 而 去 考 虑 该 怎 么 基 转
即 在 常 态 下 进 行 ， 常 不 会 引起 广 泛 的 社 会 关 注 。 通
第 二 ， 愿 者 有 效 参 与 的 能 力 不 足 。 定 领 域 的 志 特
无 组 织 归 属 的 个 体 志 愿 者 无 从 获 取 有 关 志 愿 行 动 需 志 愿 行 动 都 会 对 志 愿 者 有 相 应 的 知 识 、 能 要 求 。 技 应 求 、 与 机会 等 方面 的信 息 。 而 ， 这 两个 阶 段 ， 参 因 在 志 急 志 愿 行 动 也 不 例 外 。 论 是 搜 索 救 援 、 疗 服 务 、 无 医
为何组建应急管理部
为何组建应急管理部?新机构可有效应对复杂性风险根据此次党和国家机构改革方案，国家安全生产监督管理总局这一机构将退出历史舞台，取而代之的是“应急管理部”。
3月22日,应急管理部干部大会在京召开。
中央组织部有关负责人宣布了中央关于应急管理部领导班子任命的决定.3月22日晚,原国家安全生产监督管理总局官网已更新为应急管理部官网。
早在十多年前，我国就开始加强应急管理，根据我国实际情况及国外经验，在2006年设置了国务院应急管理办公室。
既然有这样的职能部门存在，为何又专门组建应急管理部？对此，《法制日报》记者采访了业内专家.落实总体国家安全观要求我国的应急管理体系建设肇始于2003年的“非典”。
鉴于“非典”事件暴露出的传统应急体系分散化、被动化的短板和不足,2006年国务院办公厅设置国务院应急管理办公室，以履行应急值守、信息汇总与综合协调三大职责。
一直以来，我国实行“单灾种”型应急管理体系，即不同的专业部门管理不同类型的灾害与突发事件。
比如，民政部门负责自然灾害救灾、消防部门负责火灾事故救援、安监部门负责工矿企业事故灾难救援、卫生部门负责公共卫生事件处置等。
中国人民大学国家发展与战略研究院研究员王宏伟在接受《法制日报》记者采访时说,多年来，应急管理以“一案三制"，即应急预案和应急体制、机制、法制为核心,取得了长足的进步.然而，应急体制建设始终是制约应急管理能力提升的一块“短板”。
应急办权责不匹配、“小马拉大车”，存在同级协调同级或下级协调上级的尴尬，只能成为领导应对突发事件的“耳目”与“参谋”.“过去的应急办经常被指‘管不了帽子，也管不了票子’，包括编制、经费都不是独立的，而新组建的应急管理部有自己的编制和运行经费等。
所以，我觉得应急管理部成立后有利于增强应急管理干部的认同感。
”王宏伟向记者分析说,应急管理部整合了13个部门的职责，其中大部分涉及自然灾害，比如森林草原火灾、地震等.也就是说，新成立的应急管理部主要是把自然灾害和事故灾难处置的职能整合在一起。
中外突发事件应急管理对比分析
中外突发事件应急管理对比分析目录一、内容概览 (2)1.1 突发事件应急管理的重要性 (2)1.2 中外应急管理体系概述 (4)二、应急预案与准备 (5)2.1 中外应急预案制定比较 (6)2.2 应急资源储备与调配 (7)2.3 应急培训与演练 (8)三、应急响应与处置 (9)3.1 应急响应机制比较 (10)3.2 信息报告与发布 (11)3.3 现场指挥与协调 (13)3.4 救援与灾后恢复 (14)四、应急管理评估与改进 (15)4.1 应急管理效果评估 (17)4.2 问题与挑战分析 (18)4.3 改进策略与建议 (19)五、案例分析 (20)5.1 国内突发事件案例分析 (21)5.2 国际突发事件案例分析 (22)5.3 案例比较与启示 (25)六、结论与展望 (26)6.1 中外突发事件应急管理的比较总结 (28)6.2 对未来发展的展望 (29)6.3 建议与政策倡导 (30)一、内容概览本文档旨在对中外突发事件应急管理进行对比分析，以期为我国突发事件应急管理提供有益的借鉴和启示。
通过对中外突发事件应急管理的理念、制度、组织结构、应急预案、应急演练、信息传播、应急资源等方面的对比分析，我们可以发现各自在应对突发事件过程中的优势和不足，从而为我国突发事件应急管理的改进和完善提供参考。
我们将介绍中外突发事件应急管理的基本理念，包括人本主义、预防为主、综合治理等，以及这些理念在实际应对过程中的应用。
我们将对比分析中外突发事件应急管理的制度体系，包括法律法规、政策措施、组织机构等方面的异同。
我们将探讨中外突发事件应急管理的组织结构及其在应对突发事件过程中的作用。
我们还将对中外突发事件应急管理的应急预案、应急演练、信息传播等方面进行对比分析，以揭示各自在应对突发事件过程中的优势和不足。
我们将关注中外突发事件应急管理的应急资源配置及其在应对突发事件过程中的作用。
1.1 突发事件应急管理的重要性在当前全球复杂多变的政治、经济和社会环境中，突发事件的存在无法避免。
第三讲 应急管理的基本理念
气候变化的恶果
北极争夺战
科学家估计，由于气候变暖，北冰洋上的冰正在以每年3%的速度融化，也就是说 在五十到一百年间，北冰洋可能将会完全没有冰山的遮挡，航运、渔业和石油天 然气开发将畅通无阻。通过俄罗斯边境的水域——如果没有冰山阻挡——将成为 从欧洲通往美洲和亚洲的最短通道。 重要航运水道、石油能源、稀有金属，全部都是国与国之间竞逐的战略资源，美、 俄两个强国固然虎视眈眈，就算一向以温和见称的加拿大、挪威及丹麦也在磨拳 擦掌，随时主动出击。
应急管理的概念辨析
应急管理（Emergency Management）的主要目的是 规避危险（hazards）、应对危险。“用最简单话说， 应急管理就是危险管理，其目的是使社会能够承受环 境、技术危险，应对环境、技术危险所导致的灾害。” 危机（Crisis)：乌里埃尔·罗森塔尔认为，危机是指 “一个系统的基本结构或基本价值和规范所受到的严 重威胁”，“由于受到时间压力和处于高度不确定状 态，这种威胁要求人们做出关键性的决策”。 突发事件:指突然发生，造成或者可能造成严重社会危 害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故 灾难、公共卫生事件和社会安全事件。Leabharlann 突发事件的分类
自然灾害：水旱灾害，台风、暴雨、冰雹、雪、沙尘 暴等气象灾害，火山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、 泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林 草原火灾和重大生物灾害等。 事故灾难：包括民航、铁路、公路、水运等重大交通 运输事故，厂矿企业、建设工程、公共场所及机关、 企事业单位发生的各类重大安全事故，造成重大影响 和损失的供水、供电、供油和供气等城市生命线事故 以及通讯、信息网络、特种设备等安全事故，核与辐 射事故，重大环境污染和生态破坏事故等。
从南方雪灾谈我国应急管理的未来发展
现大面积停 电 ，京 广铁 路 、京 珠 高速公 路 等交 通 大动
将 此次南方暴风雪 灾 害 与 美国 、加 拿 大冰 暴相 比 脉运 输 受 阻 ，民 航 机 场 被 迫 封 闭 ，大 批 旅 客 滞 留 ，一 较 ，其共 同之 处 是 ：它们 都 是在 全球 气候 变化 的背景 些城 市的供 水 管线被 冻裂 ，通 信 不畅 ，社 会公众 的生 下发生 ，前者 受厄 尔尼 诺 现象 的影 响 ，后 者 受拉尼 娜
在 美 国 ，冰 暴 影 响 最 为 严 重 的 地 区 是 纽 约 外 、新 ｉ 从 ２０ ０ ８年 １ １ 日开 始 ，持 续 性 的 低 温 、暴 雪 、 月 ０ 汗 布 什 尔 州 、佛 蒙 特 帅ｌ 和 缅 因 州 ，尽 管 人 口稀 少 ， 、 但 还是 有 １ ７人 因 灾 死 亡 ，其 中 １ ０人 生 活 在 纽 约 州 的
维普资讯
《 安全》２ ０ ０８年第 ３期
从 南方 雪 灾谈 我 国应 急 管 理 的 未 来 发展
王宏 伟
中国人 民 大学公 共 管理 学院
２０ 年新年伊 始 ，我国 南方 大部分 地 区出现 了建 面 积 停 电 、交 通 受 阻 和 通 讯 中 断 ，４ ０ 加 拿 大 人 （ ０８ ７万 占
产 、生活陷 入混 乱 。从地 理 上看 ，南 方省 区冬季 素无 层 的厚度 、风速 、持续时 间等有着密切的关系 。 取暖设施 ，且应对暴雪 、冻雨 等严 寒天气 的经验 不足 ； 从时 间上看 ，灾害 的 发生 恰逢 春运 高峰 ，大批 旅 客 因 （ ）极强的复杂性 ４ 致灾 因素 具 有 突 出的 连 带 性 、耦 合 性 与叠 加 性 ，
国家应急管理体系建设状况与优化建议
国家应急管理体系建设状况与优化建议作者：李清彬宋立义申现杰来源：《改革》2021年第08期摘要：国家应急管理体系是由目标体系、组织体系、防控体系和支撑保障体系构成的有机系统。
我国应急管理体系既具有党的集中统一领导、强大的制造能力和资源调配能力、新技术新工具广泛渗透应用等显著优势，也存在“两个不协调”“三个不平衡”“四个不适应”等问题。
当前和今后一段时期，重视程度空前提升、科技革命和产业变革深入推进等提供了有利机遇，但突发事件发生频率加快，复杂性、危害性加大，经济社会发展提出更高要求等构成了新的挑战。
应在总体国家安全观、国家治理体系和治理能力现代化框架下，以科学正确的理念引导行动，通过制度改革创新和技术研发应用两条路径，加快健全组织体系、完善全链条防控体系、夯实支撑保障体系，积极推进应急管理体系和能力现代化，为经济社会安全发展、全面建成社会主义现代化国家提供有力保障。
关键词：应急管理体系;国家治理体系;国家治理能力中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1003-7543（2021）08-0012-13国家应急管理体系是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担着防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负着保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命，是践行总体国家安全观、实现经济社会安全发展的重要保障。
新冠肺炎疫情是对我国应急管理体系的一次大考，抗疫成功实践再次彰显出党的集中统一领导等制度优势，但也暴露出不协调、不平衡、不适应等多方面的短板和弱项。
应坚持目标导向、问题导向和结果导向相结合，赋予国家应急管理体系更高层次、更丰富功能的定位，坚持科学理念，合理确立建设目标，一手抓制度改革创新，一手抓技术进步及应用，立足当前、着眼长远，进一步加强应急管理体系和能力建设，保障我国经济社会实现更为安全的发展。
一、国家应急管理体系的理论分析应急管理体系是一个涉及多学科、多知识领域的综合性话题，大量相关研究成果为我国应急管理制度完善和政策制定提供了坚实的支撑，但从不同视角分析，相关认识和政策建议的方向与侧重点也会有明显差异。
国家防灾减灾救灾委员会办公室关于进一步加强应急抢险救灾物资保障体系和能力建设的指导意见
国家防灾减灾救灾委员会办公室关于进一步加强应急抢险救灾物资保障体系和能力建设的指导意见文章属性•【制定机关】国家减灾委员会•【公布日期】2024.09.23•【文号】国防减救办发〔2024〕13号•【施行日期】2024.09.23•【效力等级】部门规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】应急减灾与公共服务正文国家防灾减灾救灾委员会办公室关于进一步加强应急抢险救灾物资保障体系和能力建设的指导意见国防减救办发〔2024〕13号各省、自治区、直辖市防灾减灾救灾议事协调机构，新疆生产建设兵团防灾减灾救灾委员会，国家防灾减灾救灾委员会各成员单位：应急抢险救灾物资（以下简称应急物资）是有力有序有效开展抢险救援救灾的重要保障，应急物资保障体系和能力建设是国家应急管理体系和能力建设的重要组成部分。
为贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，根据国家防灾减灾救灾工作及大国储备体系建设有关要求，现就进一步加强应急物资保障体系和能力建设提出以下意见。
一、总体要求坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻总体国家安全观，锚定构建“大安全、大应急”框架，健全重大突发公共事件处置保障体系，立足抢大险、救大灾应急物资需求，夯实实物储备基础，拓展多元储备渠道，强化快速投送能力建设，强化应急物资统筹管理，科学规划、合理布局，突出基层、规范引领，逐步建成统一管理、分级负责、政社协同、节约高效的应急物资保障体系。
二、提高应急物资实物储备能力（一）加强应急物资储备库及设施设备建设。
要因地制宜，通过新建、改扩建及租赁等方式，加强各级应急物资储备库（点），特别是重点地区县（区）、乡镇（街道）、村（社区）储备库（点）建设。
到2025年底，力争实现全国县级储备库（点）覆盖率达到100%，2030年前，力争实现多灾易灾地区乡镇级储备库（点）全覆盖。
鼓励加快、加大新质生产力投入力度，引入现代仓储物流技术和设备，加快储备库设施改造和设备升级；结合发展低空经济、数字经济、创新社会服务等，根据实际需要为储备库配备应急通信装备、物流终端设备、电动叉车、液压拖车等实用新型装备。
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国务院机构改革前部门职责
国家安全生产监督管理局的安全生产职能
九
农业部的草原火灾防范职能
个
部
国家林业局的森林火灾防范职能
门 公安部的消防职能
水利部的防汛抗旱职能
国土资源部的地质灾害防范职能
自
国家地震局
然
灾
害
国务院应急管理办公室
救
助 职
民政部
能
国务院机构改革前协调机构
高
01 国家防汛抗旱总指挥部
层
次
1949年—1978
单灾种应对时期
年
1950
国家成立了防汛抗旱指挥部
年
（二）单灾种应对不适应时期
1978年—2003 单灾种应对不适应时期 年 国家成立多个高层次的议事协调机构
1989年 2000年
成立中国国际减灾委员会 （现国家减灾委员会）
成立国务院抗震救灾指挥部
2003年 成立国务院安全生产委员会
非常规突发事件
非常规突发事件使得既有的职责、职能 设定被完全打乱，危机现场的情境是高 度动荡和复杂的。在这种情况下，只能 领导靠前指挥。
应急办或成“僵尸部门” 05
应急管理的首要职责：防范化解重大安 全风险。 应急管理的主要任务：高效应对非常规 突发事件。
三、组建应急管理部的“9+4”模式
（一）“9+4”模式
党的十八大之后，中国的安全体制也发生 了很大的变化。中央层面成立了中央国家 安全委员会。中国应对巨灾的模式也在悄 然地发生变化。
雅安的芦山地震
云南的鲁甸地震
党的十八大之后，中国巨灾应 对模式发生了怎样的变化？
巨灾应对模式变成以地方应对为主，中 央提供支持。
（二）我国应急管理体制存在的问题
常规突发事件及非常规突发事件
卫生部
铁道部
国家发改委
国务院应急办
2008年年初，发生南方雪灾后，国 务院在煤电油运和抢险抗灾应急指 挥中心设立相关指挥部。
应急管理的体制不顺，给机制的创 新也带来了巨大的阻碍。
3、法制方面
中国应急管理的体制建 设已经进入了瓶颈期。
2007年我国颁布《中华人民共和国突发事件 应对法》。
《中华人民共和国突发事件应对法》是应对 突发事件的母法或根本大法。
02 国务院抗震救灾指挥部
议
事 协
03 国家减灾委员会 国家森林草原防灭
调
火指挥部
机
04 国家森林防火指挥部
构
应整合，尽整合
大部制改革，不应漫无边界。应急管理部对应的是 绝大部分的自然灾害和主要事故的应对职责。不为 整合而整合，增加协调成本。
海洋 灾害
核 事故
自然灾害
事故灾难
公共卫生
社会安全
应急管理部被称为改革关注热点的原因
（五）应急管理走进新时代
2018年
应急管理走 进新时代
要组建应急管理部
农业社会
A
工业社会
B
信息社会 后 工业社会
C
人类发展历史的三种社会形态
社会形态
风险
农业社会 简单而确定
时期 改革开放前
工业社会 低度复杂、低度不确定 改革开放后
信息社会 高度复杂、高度不确定 21世纪后
不再是一种线性演进的过程，而具 有很强的复杂性、复合性、耦合性， 甚至是高度的叠加性，且不可预测、 不可预盼、不可预知。
当前应急制度设计与突发事件
03
的蝴蝶效应存在逻辑冲突
在后工业社会，突发事件越来越具有 蝴蝶效应。
常规突发事件处理方式无法用于
04
非常规突发事件
常规突发事件
由于常规突发事件是周期性发生且有规 律可循的，相关部门可以按照其既有的 职责设定来调动本土化的资源进行应对， 且某个专业部门的职责设定契合程度比 较高。
01
应对能力不对称 应对常规突发事件的能力越来越强； 应对非常规突发事件的能力依旧薄弱， 甚至出现了极强和极弱的高度不对称。
当前应急制度设计不适应突发事件
的跨界性
02
当前我国应急制度设计以行政区域为基础、 以致灾因子为导向，强调分类管理、分级负 责。现实中，复杂性巨灾会突破既有的分级、 分类的制度设计。
20世纪80年代，中国开始出现应急管理 的概念。
1979年，美国三里岛核电站核泄漏事故；
1986年，前苏联切尔诺贝利核电站泄漏 事故。
国际原子能机构要求各个有核国家加 强核安全的监管工作。
由于冷战尚未结束，核应 急涉及国家安全，故部门 处于一种高度保密的状态。
我国成立了应急管理办公室，主要负 责核应急工作。
最关键
A
应急 值守
B
综合 协调
C
信息 汇总
应急办成立
推力：2003年的非典 拉力：2008年召开奥运会
应急管理：“一案三制”
突发事件 应急预案
突发事件 应急体制
突发事件 应急机制
突发事件 应急法制
（四）综合性应急管理停滞时期
2008年到2018 综合性应急管理停滞时期 年
我国面对常规突发事件时，应急体制、 应急体系的运转能力非常强。但是遭遇 非常规突发事件时，看起来牢不可破、 坚不可摧的应急管理体制、体系，又漏 洞百出、捉襟见肘。
新时代国家应急管理体制的 创新发展（上）
王宏伟 中国人民大学公共管理学院教授
目录
一、我国应急管理发展历程回顾 二、综合性应急管理为何停滞 三、组建应急管理部的“9+4”模式 四、应急管理部的挑战 五、应急管理部的风险
一、我国应急管理发展历程回顾
（一）单灾种应对适应时期
面对的风 险较为简 单且确定
21世纪之后，面对的危机多为系 统性危机。
二、综合性应急管理为何停滞
（一）综合性应急管理停滞的原因
1、应急预案
以“一案三制”为核心构建的综合性应急管 理体制，基本上是以工业社会的低度复杂性、 低度不确定性风险为假设背景的。它瞄准和 锁定的并不是后工业社会中具有高度复杂性、 高度不确定性的风险。
体现人类进入21世纪，即后 工业社会之后，所面对的具 有高度复杂性、高度不确定 性的风险。
2012年北京发生了“7·21”暴雨
应急预案做得不详细、不系统、不扎 实、不细致？
应急体系应对高度复杂、高度不确定 性风险时，缺少灵活性、适应性和响 应性？
2、体制方面
更高层面
体制 指应急管理的组织方式。
机制 指应急管理中，所采取的一些具体的 方法。
体制决定机制。体制有刚性，机制有柔 性。机制一定要在体制的框架下，才能 发挥作用。
01
涉及的部门非常多
02
跨军地
03
应急管理部的自我要求非常高
通过高层次议事协调机构来应对 日趋复杂的风险和不确定性。
国家成立森林防火指挥部。
风险和挑战发生本质的改变，具 有高度复杂性和不确定性。
政府的办公厅或办公室，成立了内设机 构——应急管理办公室。
国务院成立了国务院应急管理办公室。
省级人民政府、地级市人民政府、县级 市人民政府的办公室成立应急办。
应急办的主要作用
体制为机制创新预留的空间总是有限的。
应急办的三个职能中，应急值守和信息 汇总是从属性职能，它从属于综合协调。
现在面对的风险，具有 很强的联动性和耦合性。
为什么说综合协调是最为关键的呢？ 案例：山东新汶煤矿
A
把应急办设在党委
三种设想
B
把应急办设在公安局
C 把应急办设在政府的办公厅或办公 室
应急办作为政府的办公厅或办公室的内 设机构，相对于它要协调的部门，职级 过低。
（三）综合性应急管理发展时期
人类进入21世纪后所面对的各 种安全问题、风险和挑战具有 高度的复杂性和不确定性。 2003年，中国发生严重的非典疫情。 2001年美国发生“9·11事件”。
1949年到 1978年
1978年到 2003年
2006年
21世纪之 后
单灾种应对能有效地适应各种风 险和挑战。