政府间关系
公共管理5
第五章政府间关系府际关系研究一、什么是政府间关系1、“政府间关系”的词源英语“intergovernmental relations ”（IGR），按照美国学者莱特在《理解政府间关系》一文中的说法，IGR源于美国30年代新政的实施和联邦政府为克服大萧条时期的经济社会恐慌所做的努力，与公共政策密切相关。
而且罗斯福曾在与最高法院进行辩护中，证明了IGR的政策本质，因此，术语的起源同自由、进取和富有活力的政府观念和偏好联系在一起的。
最早在文献上使用“政府间关系”这个术语的是克莱德·F·施耐德（ClydeF.Snider)1937年发表的《1935-1936年的乡村和城镇政府》一文IGR：政府之间以及它们的机构之间的联结、互动、相互依存以及公共官员之间的相互影响。
2.国内外学者对政府关系三种不同理解狭义认识: 认为府际关系是垂直方向上的各级政府之间的关系。
代表学者有台湾赵永茂、大陆陈振明等中义认识: 认为府际关系是各级各类政府及其部门之间的关系。
代表学者有美国安德森，大陆谢庆奎、林尚立等广义认识, 认为府际关系不仅包括各级各类政府及其部门间的关系, 还包括政府机关与社会公众的关系以及主权国家政府间关系。
代表学者有台湾学者赵永茂，大陆杨宏山等3、政府间关系研究的途径“四种研究动向”：(1)“博弈论”作为一种新的分析工具应用于政府间关系的研究中。
在这一研究动向中,既有对政府间纵向关系进行“利益博弈”的分析,也有对政府间横向关系从“利益博弈”角度进行分析(2)区域内政府间关系研究正呈兴盛之势。
随着中山大学陈瑞莲教授“区域公共管理”理念的提出,以及相应的对珠三角区域内政府间关系研究文章的面世,这一独特的而又富有生机的研究领域正蓬勃展开(3)对“职责同构”的批判性反思。
对“职责同构”的批判,首先出现在张志红的《当代中国政府间纵向关系研究》中,接着,由朱光磊教授与张志红博士共同合作的文章完成了这一反思性的批判。
政府关系的名词解释
政府关系的名词解释政府关系是指政府与其他政府、组织以及个体之间的关系，涉及到政府间的合作、协调与竞争。
政府关系的形成往往是基于国家利益和政治目标的考量。
本文将从外交、多边合作、国际组织以及地方政府合作等方面解释政府关系，以及其对国家与全球治理的影响。
一、外交外交是国与国之间的官方交往活动。
政府间的外交关系是政府关系中最为重要的一种形式，它旨在促进国家之间的相互理解、合作与发展。
外交通常通过使节机构的建立与运作来实现。
政府通过外交手段，可以维护国家的主权与利益，推动国家之间的合作与交流。
外交手段包括外交部门的建立与管理、外交使节的派遣与接待、国际会议的参与与主办等。
通过与其他国家的外交关系，政府可以寻求国家发展的机遇与支持，加强国际环境的稳定与秩序。
二、多边合作多边合作是指三个以上国家或地区通过协商、合作等方式解决共同问题、推动共同利益的一种行动。
政府通过多边合作的方式，可以在国际事务中发挥更大的影响力。
政府参与多边合作的途径包括国际组织、区域合作机制以及国际会议等。
通过这些平台，政府可以与其他国家共同制定规则，解决共同问题。
同时，多边合作也需要政府积极履行自己的责任与义务，推动国际社会的发展与进步。
三、国际组织国际组织是政府关系中重要的一环。
它通过为政府提供合作、协调及发声的平台，促进了国际间的交流与合作。
国际组织根据不同的领域和目标分为政治性组织、经济性组织和社会性组织等多种类型。
政府通过加入国际组织，可以在政策议程制定、资源分配以及决策制定等方面发挥影响力。
同时，国际组织也为政府提供机会，与其他国家共同解决共同面临的问题，并推动各成员国的和平与发展。
四、地方政府合作政府关系不仅局限于国际层面，同样也表现在地方政府之间的合作与交流中。
地方政府合作是指不同层次、不同地区的政府之间在特定问题上的协作与协调。
地方政府合作可以帮助地方政府共同解决跨区域问题，实现资源共享与优势互补。
此外，地方政府合作也有助于促进经济发展、加强社会治理和改善民生状况。
第五章 政府间关系 地方政府管理
2、立法控制 立法控制包括两个基本方面：第一，中央政 府通过规范地方政府权限行使的各种法律， 要求地方政府遵循。第二，中央政府监督地 方政府的立法。
3、行政控制
行政控制则是中央政府在地方政府活动过程中 所进行的经常性控制，通常是由中央行政机关 行使这种控制。 由于地方政府所承担的事务性质和各国具体情 况不同，行政控制在不同的国家和不同事务上 呈现出差异。
中央与地方权限的划分，涉及两个领域：政治 的和行政的。政治领域内的权限划分有两种情 况，一种涉及到主权，反映在联邦制国家中； 另一种与主权无关，反映在单一制国家中，表 现在中央政府与混合体地方政府、自治体地方 政府的关系上。 中央政府与行政体地方政府不存在政治领域的 权限划分问题。
行政方面的权限划分表现为国家对社会公共事 务的权限划分：谁对这些社会事务的公共管理 做出决定，谁去执行决定和进行管理。
与国家整体利益相关事务、与当地居民利益相 关、与国家整体利益相关但须在地方执行实施。
2、联邦政府权限的来源
成员政府的权限是自身固有的，并不来自联邦政府； 相反地，联邦政府的权限则来自于成员的授予。成 员政府基于建立联邦的目的，将与之有关的部分主 权授予联邦政府。在成员政府管辖的地域内，成员 对其保有的权限，拥有最高的权威，即拥有相对的 主权。 联邦政府与成员政府的权限划分以宪法规定的形式 进行。
1992年，浙江对13个经济发展较快的县市进行扩 权，扩大了县级政府机关在基本建设 、技术改造 和外商投资等项目的审批权。 2002年8月17日，313项属于地级市经济管理的 权限被下放到20个县级行政区头上。涵盖了计划、 经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类 扩权事项。 随后一条更显决心：对国务院有关部委办文件规定 的，须经市审核、审批的事项，原则是也要放。
第三章政府间关系v
第三章政府间关系v第三章政府间关系第一节政府间关系研究概述第二节西方政府间关系的历史与现实第三节中国政府间关系的现状与改革了解政府间关系的含义，理解西方政府的中央和地方关系，掌握中国政府间关系的新发展。
重点：中国政府间关系的现状与改革难点：西方政府间关系的历史与现实第一节政府间关系研究概述一、什么是政府间关系政府间关系是指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系，它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间的关系。
二、国内外政府间关系的研究现状第二节西方政府间关系的历史与现实一、西方政府间关系的历史演进从整体上看，西方政府的中央和地方关系的历史进程大致经历了由集权到分权，再由分权到集权走向分权两个起伏的阶段。
根据薄贵利等人的研究，在中央与地方关系的发展进程中，曾两次出现世界性的中央高度集权态势。
第一次是在西欧封建社会末期及资本主义发展初期，为消除分裂，实现民族统一和建立民主国家，建立和发展国内统一市场，发展资本主义商品经济而出现的世界性中央高度集权。
以君主专制为特征的中央高度集权体制在完成了它的使命后，开始走向反面甚至反动。
17世纪和18世纪英美率先实行地方分权制。
第二次世界性中央高度极圈态势的出现是在第二次世界大战前后，更深层次的原因是二三十年代的世界性经济危机，人们看到了市场的失灵，需要加强政府的干预。
第二次世界大战以后，科技的迅速发展、信息的急剧膨胀，在客观上要求决策的分工和权力的下放。
二、西方政府间关系的若干模式第二次世界大战以来，各国的行政改革都将政府间关系作为改革的重点，从而使政府间关系发生了较大的变化。
1、拉焦尔模式拉焦尔割据分权的程度将政府间关系的类型分为三种：一是政治性分权，二是行政性分权，三是行政权转让。
第一种类型是在联邦制的情况的首长通过选举产生。
在第二种类型中，地方政府的法律基础在中央政府。
政府间关系
3.1案例背景 3.2案例呈现 3.3案例小结
三、案例介绍
3.1案例背景
加利福尼亚州南海岸空气盆地内因发电厂化石燃料的燃烧、大量 机动车尾气的排放、自然山脉的屏障等影响，空气质量不断恶化， 而产生的光化学烟雾，引发了人们的健康问题，这使得加州任何 总体规划和政策必须把主要精力用于改善南加州的空气污染问题。 由于空气的流动性，治理空气污染需要地方政府间合作，也需要 中央政府与地方政府合作。
80% 90%
70% 55%
相互依存模式
相互依存模式与赖特的相互 依存模式较为相似。从法律 方面的权限看，中央到地方 三级是相互人份同一领域内 的权限和责任共有体制。央 地关系的交涉的行动者是多 元的，理解是交涉的关键。
2.2.6 政府间关系的若干模式——政体模式
根据国家结构形式的不同，可以将政府间关系概括为三种模式：
一、什么是政府间关系?
1.1政府间关系的起源
• “府际关系”(Intergovernmental Relations源自20世纪30年代的美国。当
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时联邦政府积极推行“新政”措施，借以回应经济大恐慌，为避免各州
质疑其破坏美国联邦宪法的分权架构，特别提出这个强调自由、进步与
主动的政策实务运作的概念。
1.3国内外政府间关系的研究进展
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1.4 政府间关系研究的网络途径
first 传统中央控制模式
second 地方自治模式
second 网络模式
1.4.1 政府间关系研究的网络途径——传统中央控制模式
中央政府的控制在等级制的政府间体系中十分明显。在中央控制模 式中，中央政府掌控一切，它从等级制的顶端对政府间体系进行管 理，而不是着眼于整个体系。地方政府在等级制体系中是被控制的， 而不是自控制的，他们是依赖性的，而不是自治的。在公共政策的 研究文献中，这一模式也被称作是“自上而下”( top-down)的，即 中央与地方是政策制定与执行的关系，政策的制定与执行被看成是 相互分离的过程。等级制的政府间体系中，资源主要掌握在中央政 府手中。
公共管理学-第3章 政府间关系
4.松村歧夫模式 垂直式行政控制模式、相互依存模式
5.罗茨模式 官僚体制、市场方法、网络管理
1.政府间关系等级制色彩的弱化 2.中央与地方的分权倾向 3.地方政府间的合作现象日渐普遍
一、中国政府间关系的传统模式：等级 控制模式
特征： 第一，政府间的结构关系上，主要表 现为层次隶属关系； 第二，政府间的权力分配上，实行中 央高度集权； 第三，政府间的横向关系上，阻隔多 而联系少。
1.国外政府间关系的研究现状
2.国内政府间关系研究的成就与不足
政府间关系的研究途径主要有三种：传统 的中央控制模式，地方自治模式和网络模 式。 这三种分析途径各自反映了不同时期政府 间关系的主要特征。
1.行动者的多样性与等级制色彩的弱化 2.相互依赖与分权 3.策略活动与合作ຫໍສະໝຸດ 一、西方政府间关系的历史演进
1.政府间关系等级制结构的变化 （1）准层级的压缩 （2）中心城市的发展对等级制的影响
2.地方分权改革 （1）中央与地方经济关系调整中的权力下放 （2）中央与地方政治关系调整中的地方扩权
3.横向联系的扩展 （1）地方政府横向联系的类型 （2）地方政府横向联系的典型案例 （3）地方政府横向联系的对政府间关系的影 响
从整体上看，西方政府的中央和地方关系的 历史大致经历了由集权到分权，再由分权 走向集权，又由集权走向分权两个起伏的 阶段。
1.拉焦尔模式
拉焦尔根据分权的程度将政府间关系的类型分 为：政治性分权、行政性分权、行政权转让。
2.赖特模式
分离模式、下位包含模式、相互依存模式。
3.罗斯构想
相互依存、地方单方面依存于中央、中央单方 面依存于地方、相互独立。
一、什么是政府间关系
政府间关系与公共管理
政府间关系与公共管理在当今全球化的时代，政府间关系的重要性变得日益突出。
政府间关系是指不同国家或地区政府之间的相互联系和互动。
它涉及各种领域，包括政治、经济、环境、社会等多个方面。
这些政府间的互动对于公共管理的发展和实施具有重要影响。
本文将探讨政府间关系与公共管理之间的相互作用以及其对社会发展的影响。
首先，政府间关系对公共管理的发展和实施有着重要的促进作用。
各国政府通过政府间合作来共同解决跨国问题，如气候变化、恐怖主义等。
例如，不同国家政府在国际气候变化谈判中合作，制定出《巴黎协定》等重要的国际环境保护协议。
这些政府间的合作为各国在公共管理领域制定政策和实施措施提供了重要的参考和借鉴。
其次，政府间关系对于公共管理的效能和效果产生重要影响。
各国政府之间的相互交流和学习，可以提高公共管理的水平和质量。
通过比较不同国家的经验，各国政府可以借鉴其他国家的成功经验和最佳实践，从而更好地解决本国公共管理中的问题。
例如，中国政府可以学习发达国家在环境保护、城市规划等方面的先进经验，从而改进自身的公共管理。
此外，政府间关系还有助于解决跨国区域合作中的公共管理问题。
当不同国家或地区需要共同解决某些具体问题时，政府间合作成为必然的选择。
例如，欧盟通过建立机构和合作机制，提高成员国之间的协调和合作，共同解决欧洲一体化过程中的公共管理问题。
这些合作机制有助于各国政府在公共管理领域实现相互支持和互利共赢。
然而，政府间关系也存在一些挑战和困难。
首先，不同国家的政府体制、文化和价值观存在差异，这可能导致政府间关系的不平衡和冲突。
例如，在国际贸易谈判中，发达国家和发展中国家之间经常存在着利益分歧和矛盾。
这些差异和矛盾使得政府间合作变得困难，对于公共管理的实施产生一定影响。
另外，政府间关系还可能受到一些非政府因素的干扰和制约。
例如，跨国公司和非政府组织的活动可能对政府间关系产生一定影响。
这些非政府力量在全球化过程中扮演越来越重要的角色，它们可以通过游说、研究等方式影响政府间的互动和决策。
中国政府间关系的现状与改革
1、政府间关系等级制结构的变化：（１） 准层级的压缩。 中国地方政府层级的设置最 终形成了省、县、乡三级制和省、市、县、 乡四级制并存，以四级制为主的较稳定的局 面。（2）中心城市的发展对等级制的影响。 中心城市是指在经济上有着十分重要的地方， 起着特别重要的作用，具有强大的吸引能力、 辐射能力和综合服务能力的城市。
• 在财政关系方面，则缺乏与地方 分权相配套的完 善的分税制。 • 在人事管理权限方面，应该推进地方领导人由地 方选举产生的制度。 • （3）加强横向合作 • 地方政府间的合作不仅仅是社会与经济发展的自 然结果，它更是地方政府的理性选择，在相互依 赖的网络世界中，只有采取合作的侧罗才能实现 各方的共赢。
• 3、走向一种网络模式的中国政府间关系 • 首先，在未来的发展中，政府间的组织结 构将不再以科层体系为基础，而是建立在 与信息社会相适应的网络组织之上。 • 其次，政府间的关系将从单向依赖走向互 相依赖。 • 最后，地方政府间的合作关系会更加密切 ，合作的方式和领域都将向纵深发展。
青 衣
◆我国为发挥中心城市的作用采取 了两项重大的改革措施，一是对 若干中心城市实行计划单列，并 在此基础上确立了副省级市。二 是实行市管县体制。这些改革措 施在提高大、中城市地位的同时， 也使政府间关系发生了变化
• 第一、计划单列的实行及副省级市的确立对 政府间关系等级制的影响。 • 第二、市管县体制的影响 • 市管县的具体形式因各地而异，主要模式 有三种：1、地市合并型 2、升级合并型 3、县改市型。首先，辖县市政府职权的扩 大与独立性的明显加强，对省政府的利益和 管理权限形成了挑战。其次，市与县是属于 同一层级平行的行政主体，在地位上是平等 的，但市管县后，县对市反而变成了隶属关 系，分属于上下两个不同的层级
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归纳总结
从这些定义中我们可以看出地方政府间关系是指地方各层级政府围绕着以资 源（权利，礼仪，财政，人事，行政，经济等）为核心，而发生的一系列互 动关系（包括横向的和纵向的）。
二.确定研究维度
杨书文等人认为
地方政府间关系是一个综合性的命题，在研究中，不同学科学者们从本学科的 “维度”出发，对其中的诸多问题展开了大量研究。但是每一个学科都有其独 特的观察视角和理论体系很难结合起来，他认为，来自不同学科背景的学者对 政府间关系中诸多问题的研究，其实都可以纳入纵向或横向维度展开对话，提 出从纵向和横向两个维度进行归纳，其中，纵向维度研究的是垂直方向的政府 间关系，相关政府主体之间有行政隶属关系。横向维度研究的是水平方向的政 府间关系，相关政府主体之间无行政隶属关系。
三.研究动态
层级隶属
关系模式
（一）从纵向研究地方政府间的关系
科层制
实现机制
竞争
关系模式
（二）从横向研究地方政府间的关系
合作
市场制/科层制/协商制
实现机制
（一）从纵向研究地方政府间的关系
层级隶属关系模式
原因 谢庆奎认为
目前地方政府之间的垂直关系发生了很大的变化，地方自主权扩大，但这只是量 变没质变，上级政府领导下级政府, 通过人事、财政、行政等手段控制下级政府, 下级服从上级, 这种状况仍然基本上没有改变。就整体结构而言，我国地方政府 间在纵向上关系仍表现以上下层级的隶属关系为主。
地方政府间关系综述
陈晨 14020000533
目录
一.相关概念界定
二.确定研究维度 三.研究动态 四.总结
一.相关概念界定
对于地方政府间关系这一概念的界定和认识，学者间有其分歧和侧重点， 没有形成统一的共识。
张明军认为
所谓“地方政府间的关系”是指为了执行公共政策或提供公共服务，地方政府 间所形成相互关系的互动和机制。
表现
龙朝双等人认为地方政府在纵向上的层级隶属关系主要具体表现在三个领域层 面上，即：“行政上领导关系，法律上监督关系和地域上包含关系。”行政上 领导关系，它主要包括有经济发展，国土利用，环境保护，生态建设以及人口 和市政规划等事务性的领导任务分配和监管。法律监督关系就是上级地方政府 依据宪法，法律，法规，规章和行政规范性文件等赋予的职权义务对下级地方 政府的公共行政管理活动实现依法监督。地域上的包含关系就是在特定的地理 行政区划分上级在中国地方政府层级结构上具体表现为：乡隶属于县，县隶属 于市，市又隶属于省。
周平等人认为
地方政府间关系是指中央集权的单一制的国家结构形势下，以一级地方政府 为主体，在国家政治生活和谋求地方经济发展的过程中，围绕权力配置和利 益分配，同其它地方政府主体之间形成的纵横交错的网络关系。
汪伟全认为
地方政府间关系，指的是地方政府为了执行政策或提供服务，而与其他政府 所形成的相互运作关系，其实质就是政府之间的权力配置和利益分配关系。
2.可行性 技术和人才基础：一方面，县一级政府所在地的交通设施建设日趋发达， 电子政务等新的技术手段也正在颠覆传统的通讯和政令传达方式。另一方面， 近年来县一级政府工作人员的整体素质相较实行市管县的时期已经有了很明显 的提高，为推动省直管县提供了人才储备方面的基础。 从我国的历史来看，省和县都是比较稳定的建制，因此有可能减少层级的 只有市和乡镇两个层级。在建设新农村和建设和谐社会的大背景下，减少乡镇 层级很不现实，也容易出现难以控制的问题。因而，逐步实现省对县的行政体 制直管，可能是比较现实的选择。 通过“省管县”的改革可以减少财政层级，争取把五级财政先扁平化为中央、 省、市（县）、乡镇四级，有助于促使事权的划分清晰、合理和构建与事权相匹 配的分级财税体制，降低行政体系的运行成本，更好促进县域经济的发展。
2.弊端显露 市管县的初衷是为了发挥中心城市的作用，促进城乡一体化进程，解 决城市农副产品和蔬菜供应问题，这一体制是符合当时计划经济实际的， 但市场经济的发展, 特别是县域经济的异军突起, “ 市管县”体制就逐渐 失去当初的功效, 成为束缚县域经济发展的体制性障碍。其弊端表现: ( l) 由于大部分经济和社会决策权归地级市所有, 县级政府的公共行政创新精 神受到压抑, 直接影响到县级行政的效能; (2) “ 小马拉大车” , 一些 经济实力弱小的城市无法起到辐射、带动周边地区的作用,反而在与辖下经 济强县的博弈中耗费了本就不多的公共行政资源; (3) 管理层次过多造行 政成本和社会成本昂贵; (4) 出现“ 市’,对“ 县” 的“ 刮、卡、要” 现象, 使分税制实行后捉襟见肘的县级财政雪上加霜。因而, 取消“ 市管 县” 体制, 改为采用“ 省辖县”体制已经成为理论界和行政管理者的主 流观点。
林尚立认为
“纵向的政府间关系主要取决于国家结构形式和社会政治与法律制度。我国是人民 民主集中制的社会主义单一制的集权主义国家，因而在地方政府间的关系只是以强 调权力集中和等级结构的央地关系的延伸，它在纵向上与央地关系保持高度的一致 性，也就是说：“我国地方政府间纵向关系完全是下级隶属于或服从于上级的。”
省管县
1.兴起 市管县体制的弊病，需要进行相应的改革。而最直观的一个改革目 的，即为减少目前体制下的政府层级。因此，减少政府治理层级，改由 省直接管理市和县，缩小市的管辖范围和降低市的行政级别，并改革对 应的财政体制的“省管县”改革，就作为一种最直观的方案被提了出来。 2005年温家宝总理提出“省直管县”的试点”。在十六届五中全会通过 “十一五”规划的《建议》中明确指出推进“省直管县”。
市管县走向省管县 市管县
1.兴起
市管县体制兴起于改革开放之初，计划向市场经济转型，经济体制改革 的不断深入，城乡经济发展之间的矛盾越来越突出，实行市管县体制，以市 带县，发挥城市的经济中心作用，成为当时的一个可行的选择。江苏省率先 在经济比较发达的地区，实行地市合并，由市领导周围各县，逐步形成了以 城市为依据的各种规模和各种类型的经济区。这个经验，得到了中央的肯定。 1983年中共中央决定把推广市管县行政体制，实行地市合并或地改市。从此， 市管县体制开始在全国范围内推行。
科层制
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
我国政府现在的层级隶属关系主要通过现代科层制得以实现。科层制（命令机 制），指依托组织内部的等级制权威而通过正确的奖惩制度对下属的行为进行 规制，是指为了达到组织的共同目标，将成员的职位按等级制原则依次排列， 并明文规定每个人的岗位权限与职责；将权力依职能和职位进行分工和分等； 运用技术知识，以法令、条例、民主参与等规则进行管理。我国的科层制不仅 存有科层制基本的负功能, 而且还有自己的典型特征,具体表现为：一是权力过 于集中, 组织中个体的影响力过大；二是机构重叠, 权责不清；三是组织行为缺 乏理性，在我国的实践中需要对其不断的完善。