中国地方政府债券市场现状分析及前景展望

中国地方政府债券市场现状分析及前景展望

引言

近年来，中国债券市场日益发展壮大，债券的种类愈加繁杂。2015年新《预算法》实施以后，地方政府债券作为政府债券当中的一个极其重要的券种，结束了四年的试点，正式应运而出。这对于规范地方政府融资渠道，完善多层次债券市场，控制地方政府债务风险，维护金融市场稳定具有十分重要的意义。

一年多来，我国的地方政府债券市场迅猛发展。地方政府债券存量和增量迅速扩大，与此同时，地方政府债务置换也在有序地开展。尽管如此，与我国的国债和信用债市场相比，地方政府债券市场才刚刚起步，在市场能力建设和责任建设方面还不够成熟，从而暴露出很多问题。因此，本文通过评述中国地方政府债券市场的现状，剖析了其在一级市场、二级市场和风险控制三个层面存在的问题，提出市场应进一步加强能力建设和责任建设，并对其发展前景进行展望。

一、中国地方政府债券市场现状

（一）地方政府债规模情况

2015年是新《预算法》框架下中国地方政府债券的发行元年。如下表所示，截止到2016年4月，共发行地方政府债58551.01亿元，发行次数1331次，托管量为67117.56亿元。其中，2016年前四个月的总发行量占2015年全年总发行量的52.67%，单位发行量约为68.24亿元，而2015年单位发行量约为37.05亿元。由此可见，2016年我国的地方政府债券单位发行规模同2015年相比增幅较大，大约是2015年单位发行量的1.84倍。地方政府债呈现出存量大，单位发行量增长较快的特点。

表1：中国地方政府债发行和托管情况表

就发行规模而言，2015年全年和2016年前四个月，中国债券市场累计发行债券规模为145227.39亿元，地方政府债发行量占债券市场发行总量的40.31%，远远超过国债和信用债，占据了接近中国债券市场的半壁江山。因此，地方政府债虽然起步晚，但增量迅速，对中国债券市场有着举足轻重的影响。

（二）地方政府债结构情况

1.期限结构

在债券期限结构方面，中国地方政府债的发行期限相对集中，主要以3年期、5年期、7年期和10年期为主，其中5年期的发行规模最大。1年期的发行量极少，仅为12.22亿元，占发行总量的0.02%。此外，在增量和存量中，都没有10年期以上的长期债券。因此，我国地方政府债券市场总体上以中短期债券为主，没有长期债券。

表2：债券发行和托管期限分类统计表

统计日期：2015-01~2016-04 单位：亿元

2.种类结构

从债券类型来看，我国的地方政府债有两种：一般债券和专项债券。一般债券主要是地方政府为缓解资金紧张状况或解决临时经费不足而发行的债券，以一般公共预算收入作为还本付息的来源，而专项债券是为某具体项目筹集资金而发行的债券，以公益性项目对应的政府性基金或专项收入作为还本付息的保证。目前，我国发行的地方政府债相对单一，主要以一般债券为主。2015年共发行一般债券为28606.92亿元，占发行规模的74.59%。

（三）市场参与者情况

1.发行主体

新《预算法》规定，省级政府可通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措预算中必需的建设投资的部分资金。除此之外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。也就是说，省政府是地方政府债券的唯一发行主体。省级以下的市、县级政府没有地方债的发债权，省级以下政府必要时如需发债，只能由省政府代发。

2.持有者构成

2015年，我国地方政府债的主要持有者及其持有份额为：商业银行44556.96亿元，信用社648.27亿元，证券公司23.7亿元，保险机构24.4亿元，基金149.72亿元，特殊结算成员2848.13亿元，境外机构3.8亿元。从持有者的构成情况来看，商业银行是地方政府债的最大持有者，并且不断增持，同比增长288.4%。非银行金融机构和非金融机构都没持有地方政府债。

二、中国地方政府债券市场存在的问题

自2015年5月，新《预算法》框架下的首只地方政府债发行以来，截止到

2016年4月，地方政府债已累计发行1331次。随着地方政府债发行的次数不断增加，地方债规模（存量和增量）不断扩大，越来越多的问题逐渐显现出来。总体而言，中国地方政府债券市场存在的主要问题，可以归结到三个层面上：一级市场、二级市场、风险控制。

（一）一级市场

一级市场是地方政府债券的起点。我国地方政府债券发行市场主要问题如下：

1.债券种类单一

按照期限分类，我国发行的大部分地方政府债主要集中在3年期到10年期，几乎没有1年期内和10年期以上的地方政府债。与美国市政债相比，期限结构比较单一，不能很好的满足投资者的各种需求，也难以满足地方政府的直接融资需求。

2.发行主体单一

1994年“分税制”改革以后，我国政府间财政关系长期存在着财权和事权不匹配的问题。一方面，大部分税权被上收中央，尤其是营改增以后，营业税取消，地方政府失去了主要税源，财权进一步弱化。另一方面，新型城镇化的推进使财政支出责任不断下移，基层政府的财力缺口进一步扩大。因此，越是基层的政府，其融资需求应该越强烈。而新《预算法》框架下，省政府是发行地方政府债的唯一主体。由此产生矛盾，最需要财力支持的地方，却没有自行发债融资的能力，市县两级政府提供基础设施建设和公共服务的能力和质量必然大打折扣。

（二）二级市场

中国地方政府债券市场发展的关键是完善二级市场，而不是一级市场。总体上看，与美国等债券市场相比，我国债券市场的一级市场相对完整，其最大问题在于二级市场，尤其是地方政府债的二级市场问题最多。主要如下：

1.持有者集中限制二级市场活跃度

在我国，地方政府债的最大持有者是商业银行，并且商业银行的持有份额远远超过其他持有者。商业银行的集中持有不利于二级市场的交易流通。此外，地方政府债在一级市场的发行价格偏低，其估值多低于票面利率，商业银行在二级市场交易会带来直接亏损，因此，限制了二级市场地方政府债交易的活跃度。

2.二级市场流动性弱产生负外部效应

换一个角度看，二级市场的流动性会对资本市场产生外部效应。由于我国地方政府债的二级市场流动性较差，加之期限相对较长，商业银行大量持有地方政府债会增加资产的久期，降低商业银行资产的流动性。另一方面，地方政府债对商业银行的资产配置影响越来越明显。大量的地方政府债务置换，对资本市场尤其是债券市场其他融资主体产生巨大的挤出效应，限制了商业银行对其他融资主体的信用投放能力。由此可见，地方政府债二级市场与资本市场相关联，其流动