我国政府审计环境特点及发展趋势

我国政府环境审计的特点和发展趋势

[日期：2007-08-17] 来源：作者：审计署农业与资源环保审计司王本强[字体：大中小] 自1983年以来，我国政府审计机关一直十分重视环境审计，先后开展了排污费、运用外资等环境专项资金的审计。1998年被明确赋予环境审计的职能后，又先后开展了对天然林资源保护、退耕还林(草)、重点流域水污染防治、青藏铁路等重大环境保护项目和重点环境保护区域的审计。环境审计作为政府审计的重要组成部分，经过萌芽、探索和逐步推进三个发展阶段，在取得较大成效的基础上，一方面，在审计范围、方式等方面越来越呈现出不同于其他专业审计的个性特征；另一方面，随着各级审计机关全面贯彻科学发展观和建设和谐社会的要求，以及对环境审计内在规律的认识逐步深入，环境审计在发展定位、审计范围等方

面的未来发展趋势也逐渐清晰。

环境审计的特点

一是兼顾审计专业的不同分工，实现了环境审计的合理定位。近年来，各级政府审计机关从“环境是人类各项社会经济活动的基本要素”的理念出发，将贯彻“保护环境的基本国策”落实到审计机关内部多个不同的专业部门。2003年，《审计署2003至2007年审计工作发展规划》(以下简称“五年规划”)明确提出成立“环境审计协调领导小组，合理调配审计力量，统筹安排审计工作”。这意味着一方面，环境审计成为一项全署性工作，定位更加明确；另一方面，与环境审计相关的各专业审计(主要是投资审计、外资审计、经贸审计、经济责任审计和农业与资源环保审计)要在“整体统一、分工配合、优势互补、运行高效”的协调机制下，逐步加大环境审计的深度和广度，形成环境审计合力。

二是兼顾生态环境保护与环境污染治理，科学地界定了政府环境审计范围。近年来，各级政府审计机关按照宪法第二十六条“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害”的规定，从生态(生活)环境建设和环境污染治理两个方面积极开展环境审计实践，并以此为基础，在“五年规划”中明确提出“搞好国家重点区域环境保护投入和重大环境保护项目的审计监督，探索建立中国特色环境审计模式”的思路与要求，从生态(生活)环境建设和环境污染治理两方面着眼，以重点区域的环境保护投入和重大环境保护项目为切入点，科学地界定政府环境审计的范围。

三是兼顾环境保护资金与环境管理系统的审计，在环境效益审计的载体、标准上有所突破。近年来，各级政府审计机关在实施环境审计时，既关注对环境保护资金的审计，以此作为环境审计的基础工作，掌握环境保护投入的“家底”，又从“环境管理系统”入手，积极探索环境效益审计工作，在环境效益审计载体、审计标准的选择上有所突破。如在重点流域水污染防治资金的审计中，将“环境统计信息系统”作为调查的主要对象，发现了各地环境基础数据不实、污染物排放总量底数不清等问题。再如在青藏铁路环境保护资金使用情况专项审计调查中，一方面，将国家有关部门批准的环境影响报告作为依据确定审计标准；另一方面，又根据审计现场调查取得的数据评价这一依据的科学性与合理性。

四是兼顾环境审计实践发展与理论研究，借鉴国际环境审计的发展经验，在对环境审计的认识、技术方法的运用等方面实现了与国际主流环境审计的同步。近年来，各级政府审计机关在做好环境审计实务工作的同时，通过积极争取、不断总结和深入思考，利用项目合作研究(如审计署与中国科学院合作研究项目——政府环境审计实践示范)、国际审计交流(如亚洲审计组织环境审计委员会秘书处工作)等平台，不仅实现了对环境审计实践经验的及时总结，并反馈和指导审计实践，而且在借鉴和吸收国际环境审计先进经验、对外宣传我国环境审计的好的做法方面也取得进展。从总体上看，目前我国的政府环境审计在亚洲处于领先地位，与国际主流环境审计做到了同步发展。

环境审计的发展趋势

一是从发展定位看，环境审计将通过进一步“融合”，成为政府环境保护工作的重要组成部分。这里所说的“融合”主要有两层含义：一方面是指政府审计机关内部关于环境审计的进一步融合。具体地说，主要是指审计范围的“融合”和审计结果的“融合”。通过审计范围的“融合”，使政府审计机关不同专业分工的环境审计工作范围能够涵盖我国环境保护的主要领域。通过审计结果的“融合”，使政府审计机关能够在“融合”不同专业分工的环境审计结果的基础上，就我国环境保护的总体情况发表审计意见。另一方面是指政府环境审计与外部其他环境审计的融合。具体地说，要与环保部门开展的环境影响评价、清洁生产审计等非“审计机关”的环境审计融合起来，实现成果和审计技术方法的共享，共同促进政府、企业的环境保护工作。通过上述的双重“融合”，政府环境审计将

进一步明确其在国家整个环境保护工作中的定位和着眼点，真正融合为政府环境保护的重要组成部门，发挥更大作用。

二是从审计范围上看，将兼顾资源管理与人口质量的内容，实现由环境审计向可持续发展审计的转变。这里所说的转变，主要是基于国际环境审计主流发展趋势和我国环境保护的实际情况提出的。目前，可持续发展的观念已深入人心。与之相适应，国际环境审计领域也正在发生由环境审计到可持续发展审计的转变。2002年8月的南非约翰内斯堡地球峰会期间，世界审计组织环境审计委员会明确提出了“可持续发展审计”的观点，指出可持续发展审计是从传统财务收支审计领域发展而来的特殊审计领域，最高审计机关有职责通过可持续发展审计工作，促使政府履行在地球峰会上关于可持续发展的各项承诺。从我国的实际情况看，一方面，科学发展观和建设和谐社会的理念已深入人心，具备了开展可持续发展审计的外部环境；另一方面，除有关人口控制方面的内容外，目前政府环境审计的范围与国外的“可持续发展(人口、资源、环境)审计”基本一致，考虑我国是世界上人口数量最多的国家、计划生育是我国的基本国策等因素，我国的“可持续发展审计”可在现有环境审计基础上，适当包括控制人口和计划生育的内容，以适应国际审计领域由环境审计到可持续发展审计的变化。

三是从审计重点看，将逐渐涵盖所有的环境保护主体。这里所说的环境保护主体是指按照事物发展渐进性的要求，围绕我国环境保护的重点工作，政府环境审计的重点会涉及我国环境保护的主要领域。从“生态环境建设审计”方面看，将逐步开展对我国目前主要的重大生态建设工程和重大建设项目的环境影响与环境保护的审计；从“环境污染治理审计”看，将逐步开展对“水、废弃物、大气和生物多样性”等主要的环境主体的审计。

四是从审计方式上看，效益审计和专项审计调查将成为环境审计的主要形(方)式。这里所说的形(方)式，主要是指：一方面，兼顾“环境性本身就是效益审计的一项内容”和“在环境领域较易开展效益审计”的实际情况，环境效益审计将成为环境审计的主要形式。另一方面，环境的效益性更多的体现为非财务类数据，审计取证和审计结果的反映等更适合用现有的专项审计调查方式进行。

五是从审计能力看，“复合型”审计人员更适应环境审计发展的未来需要。这里所说的“复合型”是指从事环境审计的审计人员要具备环境保护的基础知识与审计业务的基本知识。在环境保护的基础知识方面，要始终能够保持两种“能力”：一是利用自身的技能解决环境保护的常识性问题，通晓被审计单位环境业务的能力；二是能够有效控制环境审计外聘专家的业务风险的能力。在审计业务