现代行政主体多元化的理论分析(一)

现代行政主体多元化的理论分析(一) 一、现代行政主体的类型与分析行政主体这一法学概念在大陆法系的行政法学研究中具有十分重要的意义，但各国实定法中对此概念均无明确界定。就理论界所作定义而言，大陆法系各国基本相同，例如：法国行政法学将行政主体界定为：“享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务的责任主体。”1德国及我国台湾行政法学认为：“行政主体是指在行政法上享有权利、承担义务，具有一定职权，并可设置机关以便行使，藉此实现行政任务的组织体。”2（一）各国行政主体的类型尽管各国行政主体的概念基本一致，但行政主体的范围与类型却略有不同。依据行政分权原则（包括地方分权和公务分权）而产生的法国行政主体主要分三大类：1、国家；2、地方团体（包括市镇、省和大区）；3、公务法人，亦称公共设施或公共机构（包括：行政公务法人、地域公务法人、科学文化和职业公务法人和工商业公务法人）。3上述三类行政主体均是依公法成立的法人，具有公法人性质。除此之外，法国行政法上仍存在大量私法主体从事公务活动的现象，此类公务主体在王名扬先生的《法国行政法》一书中，虽未被纳入行政主体之列，但属于实施公务的特殊组织。具体包括：1、公有商业公司；2、通过特许和租赁等方式取得公务管理权的私法组织；3、同业公会，指某一行业或职业成员所组成的内部自律组织。德国行政法学将行政主体分为如下几种类型：1、国家（包括联邦和州），称为原始行政主体（originaererVerweltungstraeger）；2、公法社团（koerperschaftoeffentlichenRechts），包括：（1）地域团体（Gebietskoerpershaften），如乡、镇等地方自治团体；（2）身份团体（personalkoerpershaften），指由具有某种特定职业、身份的人，依据法律规定组成的社团；3、公共营造物（oeffentlich-rechtlicheAnstalt），即行政主体为保障特定公共目的的持续履行，所成立的结合人与物双重因素的组织体，如学校、邮政、铁路等；4、公法财团（stiftungendesoeffentliahenRechts），指国家或其他公法社团为履行公共目的，依公法捐助财产而成立的组织体。例如：文化资产照顾基金、社会照顾基金等。5、具有部分权利能力的行政机构，即根据公法设立，不具有公法人资格，但根据授权自负其责地执行特定行政任务，并在此范围内享有独立权利义务的组织。6、经授权执行行政任务之私法组织（beliehence），即以自己的名义行使国家以法律，或行政处理、公法契约形式所授与的公权力之私人（自然人或私法人）；7、私法组织形式的行政主体，即行政主体依据私法设立，并授权其以私法方式执行特定行政任务的私法人。此类组织能否成为行政主体，学者颇有争议。HarmutMaurer认为：“它取决于人们是将行政主体的概念仅限于根据公法设立的组织和主体（主权主体），还是扩展到一切法律上独立的，经授权执行行政任务的组织和主体。”4日本行政法学将行政主体分为如下类型：1、国家；2、地方公共团体，分为普通地方公共团体和特别地方公共团体，前者包括都道府县、市町村，是享有自治权，独立于国家的地域性统治团体；后者为《地方自治法》第2条所承认的，为合作实施某项公务而由普通地方公共团体组成的联合体，如：特别区、地方公共团体的组合、财产区的地方开发事业团等。53、特别行政主体，即“在将其规定为国家事务（行政事务）的基础上，为了推行该业务而由国家设立的法人。”6具体包括：（1）行政法人或营造物法人，即根据法律直接设立或根据法律以特别的设立行为而设立的，以企业经营方式实施行政的公共财团法人，如：住宅都市整备公用、日本道路公用、国民金融公库。（2）公共组合，即以实施某种行政为存在目的，由具有一定资格的成员构成的公共社团法人，如：商工组合、、农业共济组合、律师会等。7（3）“延伸了的公共之手”，指采取株式会社等私法组织形态，但在实质上承担一定公共服务任务的团体。例如：废弃物处理公社等。我国台湾承继德国行政主体的基本分类，包括：1、公法社团，可分为地域团体（如：国家、地方自治团体）和身份团体（如农会、渔会等）。2、公营造物，指行政主体所控制，持续用以达成特定公目的的物和人的手段的整体，也有人称其为“公法上的事业机构”8或“公共机构”。9例如：公立学校、博物馆、公园、公立医院等。3、公法财团，即国家或其他公法社团为达成特定的公共目的，以公法上的财产捐助行为所设立的具有权利能力的法人。104、公权力受托人，指享受公行政托付之公权力，并以自己的名义行使，从而完成特定行政任务的私人。11（二）各国行政主体内涵与外延的分析1、行政的变迁与行政主体的界定在19世纪的自由资本主义时期，国家任务限于间接地保障经济性“市民社会”的自律运作。所谓行政，原则上只限于外交、防卫以及为维持国民生活的安全秩序所必须的最低限度的维持秩序的行政和租税、财务行政。这一时期，行政的主要体现为“公共权力”的行使。自20世纪以后，随着资本主义社会、经济诸矛盾的激化，自由时代那种消极的维持秩序行政已经远远不能满足社会发展的需要，国家对经济、社会生活的积极干预，成为时代的要求。行政已不再是单纯的“公共权力”的代名词，同时还意味着政府的服务与保障功能，例如：政府实施的环境保护行政，各种社会保障及医疗行政，电力、煤气、自来水、邮政、电信电话以及交通等与人们日常生活条件密切相关的服务行政，学校等教育行政等，这些非权力行政的出现，是政府职能调整、演变的必然结果，它标志着现代行政已由“公共权力”走向了“公共服务”，并直接影响到公法的发展，这种变迁对行政主体研究而言，其影响主要体现为如下两方面：（1）行政实施方式的多样化与行政主体的界定如前所述，伴随着社会的发展，行政已由“公共权力”走向“公共服务”，面对这种变迁所引发的公共职能的扩张，传统的行政方式已无法适应纷繁复杂的现代社会需求，为适应形势的需要，调整、增设政府管理方式已成当务之急。以法国为例，公务管理方式的多样化成为法国现代行政管理的重要特征，除传统的由行政机关直接实施公务管理外，还出现了许多新型的管理方式，诸如：设立专门的公务法人进行管理；特许私人管理；设立公有商业公司、公私合营公司等私法组织进行管理等。12在这些管理方式中，既有公法组织的管理活动又有私法组织的管理活动，既有公法意义上的活动方式又有私法意义上的活动方式，从组织形态与行为方式两个方面体现出现代行政的多样化与灵活化。就我们所谈的行政主体而言，这种灵活性与多样性预示着：①伴随着行政的扩张以及实施行政的分散化，行政主体的类型日趋多样。为适应现代行政的发展，各国均在传统的原始行政主体——国家之外，创设了新的专门从事公务活动的公法人（包括：公法社团、公法财团、公共机构）借以实现行政目的。除此之外，大量私法组织以特许、委托的方式介入行政领域，并以其独特的方式发挥著作用。这种行政活动主体多样化的现状，使得行政主体这一法学技术名词，在类型与外延上得以扩张。②“公务”实施方式以及实施组织的多样化造成了行政主体界定的分歧。现代行政的发展使得行政在组织上、方式上不再局限于公法的特有属性，一方面，公法组织以契约等私法方式实施行政的情况屡见不鲜，甚至对于有些公法人而言，以私法方式实施公务成为其重要特征（如，法国行政主体中的工商业公务法人）；另一方面许多私法组织以特许、委任、授权等方式介入行政活动，执行一定的行政任务。这些私法组织有的得以行使公共权力（如；德国行政主体中的“经授权行使国家高权之私人”）；有的则通过私法方式实现行政目的。后一类组织能否成为行政主体，理论界尚存在很大分歧。基于现代行政在组织与行为方式上的复杂性，理论界存在三种不同的行政主体界定方式：其一、组织意义上的行政主体，这种观点将行政主体限定于依公法成立的组织，即公法人，例如：法国行政法学中有关行政主体的界定；其二、公权力意义上的行政主体，正如德国学者Battis主张的“应将行政主体的概念限定于具有公法权利能力，即可行使公权力的行政个体。”根据这一原则，行政主体泛指一切行使公权力的法律人格（包括经授权行使公权力的私法组织）；其三、公务意义上的行政主体，泛指一切实施公务的组织。既包括公法组织又包括私法组织；既包括以公权力方式实施行政的组织，又包括以经营、服务等非权力方式实施行政的组织。这些理论界的分歧从不同的角度反映出行政主体的特征，再次映证了现代行政的复杂性与多样性。（2）“公务”的变动性与行政主体外延的不确定如前所述，随着社会发展的需要，现代行政已由“公共权力”走向“公共服务”，行政主体已非单纯的行使公权力的主体，而蜕变成公共服务的提供主体，因而，何为“公务”，如何界定“公务”直接影响着现代行政主体的范围。法国行政法学认为，就实质意义而言，公务是指政府为直接满足公共利益的需要所必须实施的行为。因此，公共利益便是公务概念的核心。但在现代社会中，公共利益属性又非公务活动所专有。例如：政府的私经济活动以及私人的公益活动均含有“公共利益”的因素在内。在此情况下，如何理解“公共利益”与政府活动的关系，成为界定“公务”的关键。在理论与实践中，人们倾向于从“直接目的”的角度来理解公务活动中的“公共利益”，即当行政主体认为如果不从事某种活动，公共利益的需要就不能满足或不能充分满足，从而决定承担某种活动时，这种活动就成为“公务”。因此，概括地讲，某项活动之所以成为公务是以满足公共利益所必须为前提的。狄骥在综合公共服务所有特征之后，如此定义：“任何因其与社会团结（公共利益）的实现与促进不可分割，而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征。”13并由此得出一个结论：“公共服务的内容始终是多种多样和处于流变状态之中的。就连对这种流变的一般趋势进行确定都并非易事。唯一能够确定的是，随着文明的发展，与公共需求相关的政府活动呈数量上升趋势。而这样所带来的一个后果是公共服务的数量也在不断增加，这是非常合乎逻辑的……。”14由此可以看出，从动态的社会发展而言，公务的内涵与外延始终处于流变状态之中，公务的范围具有一定的阶段性与社会变动性。这种变动取决于社会的发展以及相应的公共需求，但唯一能够肯定的是，随着文明的发展，与公共需求相关的政府活动呈上升趋势，公共服务的数量也日益增多。面对公务范围变动性这一特征，在实践中确定一个客观标准用以衡量某项活动是否属于公务范畴，明确其实施者是否具有行政主体的属性，是否应当遵循特殊的公法规则，进而确定行政法的适用范围是十分必要的。对此，法国行政法院在实践中通常的做法是：首先，考察相关的立法意图；其次，在法律无明确规定的前提下，则根据一系列的外部标志加以判断，其中最主要的一种标准在于是否享有公法特权，例如：公用征收权、强制缴费权、独占权、单方面科以负担权、给予相对人免费使用权等，但所有这些外部标志都只具有相对性，而不具有普遍适用性。就私人的活动而言，如果从事此项活动必须得到政府特许，受到特别控制，不适用私法规定，享有一定的公法特权等，则可以判定为实施公务的组织。但就工商业而言，则主要依其经营目的（是否以营利为目的）来判断。15这种判断标准的多样性与灵活性正是现代行政复杂性的体现。“公务”的时代变动性以及具体判断标准的灵活性为进一步确定从事公务活动的行政主体，以及现代行政法的适用范围增加了难度。因此，面对公共职能的日益复杂，从发展与现实的角度来理解行政与行政的主体成为现代行政主体理论研究的重要内容。2、多元化是现代行政主体的发展趋势在行政法学上，行政主体概念的实质意义在于探求、概括行政职能最终落实的权利义务主体，即“行政所由出的主体”。传统行政法中，行政主体的概念建立于国家主权理论与国家法人说基础之上，因此，国家作为主权的所有者，必然合乎逻辑地成为行政权的最终归属者。随着社会经济、文化生活的发展，国家职能日益增多，行政的活动领域日渐扩张，单纯的国家行政、权力行政已经不能适应现代社会的需求，行政民主化、灵活化、多样化成为一种必然的发展趋势。伴随这一趋势出现的是行政分散化与行政分权制度，即将复杂的行政事务以地域或事务为标准分配于其它组织，在其自主行政、自负其责的前提下，建立科学、合理的国家监控制度。随着这种分权制度的落实，在国家这一行政主体之外，涌现出大量的其它组织（如：公法社团、公法财团、公共机构等），它们在其各自职能范围之内享有公权利、承担公义务，成为现代行政不可或缺的主体。为了以视区别，人们将具有行政原始支配权的国家称为“原始行政主体”，而将后起的行政主体称为“衍生行政主体”。此类衍生行政主体的大量涌现，是现代行政分散化的具体体现，展现了现代行政的根本特征，蕴涵着现代行政变迁的实质。从原始行政主体走向原始、衍生行政主体的并存，展示了现代行政主体由一元走向多元的趋势，表现出现代行政主体多元化的基本特征。纵观各国行政主体的类型，其多元化的特征具体体现在如下方面：（1）地域性行政主体的分化与组合地域性行政主体分化的前提在于行政民主与地方自治的确立，它