论公共行政之发展与行政主体多元化
我国政府主导下的跨域公共问题多元主体合作治理理路探析
我国政府主导下的跨域公共问题多元主体合作治理理路探析作者：周伟谢斌来源：《理论导刊》 2015年第3期周伟，谢斌（西北政法大学行政管理教研室，西安710063）摘要：跨域公共问题是我国经济社会发展变革过程中凸显出来的新问题。
传统的政府单一权威治理模式因其“封闭性”和“内向型”已无法适应跨域公共问题“跨域性”和“外向型”的治理要求。
跨域公共问题涉及利益主体的多元化及治理的复杂性，迫切需要在政府主导下，联合社会各主体展开合作治理。
立足现实，应当按照民主协商与合作治理的要求，通过共同理念的确立、主体能力的提升、相关原则和机制的安排来构建合作治理体系，克服合作治理中面临的问题，进而不断增强跨域公共问题治理成效。
关键词：跨域公共问题；政府主导；多元主体；合作治理；民主协商中图分类号：D630文献标志码：A文章编号：1002-7408（2015）03-0004-05基金项目：西北政法大学与广东省道路运输管理局合作之横向课题“广东省道路运输行业制度建设标准化研究”的阶段性成果。
作者简介：周伟（1979-），男，甘肃静宁人，西北政法大学行政管理教研室讲师，博士，主要从事行政管理理论研究；谢斌（1963-），女，西安人，西北政法大学行政管理教研室教授，主要从事行政管理理论与方法研究。
引言进入新世纪，我国区域经济一体化和城市化快速发展，城市群已成为推动我国区域经济和社会发展的重要力量，但伴随着我国区域经济一体化进程的加快和城市群的建立，也诱发了越来越多的复杂多面向的跨区域、跨部门事务的公共问题，如环境污染问题、食品药品安全监管问题、流域治理问题等等。
诸多公共问题已普遍超越了传统的行政区划边界和部门界限，相互交融，公共管理面对的是一个全新的行政生态。
［1］其对政府治理理念的转变和能力的提升提出了紧迫的要求。
党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标：“完善和发展中国特色的社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，［2］3而推进国家治理体系和治理能力现代化的关键在于推进政府治理模式的创新和能力的提升，从“政府管理”发展到“政府治理”。
行政发展
行政体系是社会大系统的一个子系统，行政体系中的任何部分又是行政体系的子系统。行政体系 子系统的任何发展和变化都会引发整个行政系统的发展和变化，也会引发社会大系统的变化。社 会大系统的发展和变化也会引发行政系统的发展和变化，如政府职能转变会引起政府职能的调整， 人事制度的改革会促进政府职能和机构的完善。所以，行政发展具有整体性和相关性等系统所具 有的所有特征。行政系统的发展是靠各个部分的发展形成的，所以应该注意保持行政体系内部各 个部分的协调发展和适度发展。
行政发展是多维度的发展，涉及到行政体系、行政制度、行政组织、行政规范、行政功能、行政 环境、行政文化等多个方面的进步。然而，在这些因素中，行政主体及其所要达到的目标是行政 发展的重点。行政发展的核心在于提升行政能力，优化行政结构，改善行政关系，从而更好地实 现国家政治意志，促进社会协调发展。这是一个多维度的过程，需要行政系统不断地适应环境变 化，提高自身能力，以更好地服务社会，推动社会进步。
这种发展模式是指新兴的工业化国家的行政发展模式。这种发展模式是在行政发展进程中将本国、 本地区的文化传统同市场经济的特殊要求有机地结合起来，充分调动社会各方面的积极性和创造 性的过程。内源式发展模式以韩国等国为代表。在这种模式下，行政发展的主要动因来自于政府 内部的生存需要。这种模式在实施行政发展时，十分重视本国的社会、文化环境对行政发展的制 约和影响，对于行政发展目标的确定、步骤和措施的设计，强调立足于本国的文化特性，尽量缩 小从国外引进的价值观念和本国价值观念的距离。在借鉴国外的行政发展经验时，也比较注意其 所处的历史条件和本国历史条件之间的差异。这一模式具有以下四个基本特点：
20世纪70年代以来，各国政府面临着许多新的挑战，政府必须处理的公共事务日益增多，而可资 利用的公共资源却日益减少，公众希望政府提供更多、更好的服务，但政府却因为无法获得充足 的资源以及政府本身的种种痼疾而疲于应付。因此，为了摆脱困境、提高政府绩效，各国政府都 十分注意通过“政府再造”即行政改革来实现行政发展，以此来迎接全球化、信息化、国际竞争 加剧的挑战。
德国大学以请求权为基准的解案分析方法漫谈(1)解析
德国大学以请求权为基准的解案分析方法漫谈(1)一、阅读与分析案例的一般方法 2二、对案例鉴定的规则 41、注意案例最后提出的问题 42、请求权的法律依据 53、注意抗辩权与请求权的竟合74、书面的结构与推理 7三、案例解析推理举例 9一、阅读与分析案例的一般方法通常，在解析案例时我们一般使用相关的法典、法典评论集及学说与判例。
此外，任何法律案例必须在一定的时间内解析完毕，同时应该用三分之二的时间解析案件的难点，也就是说对难点用学说与判例作深入的解析。
经调查定下的案情，应该对案例鉴定解析者有一定的拘束力，教学案例视为已定论的案情，但必须注意这儿指的是教学案例，而不是在法院的争诉之中的案例。
对在法院的争诉中案情的确定是十分复杂的，因为各方律师均会提出一些不同的案情细节，其中均有不同的法律含义。
在教学案例中学生不能随便增加案例没有提供的细节，教学案例中没提供的细节就推定为没有此细节，而案情中提供的细节必带有一定的法律含义。
比如，?五岁的孩子将皮球投向邻居的玻璃窗，玻璃窗碎了?。
这儿玻璃窗碎了，不能再去探究，五岁的孩子掷出的皮球能否真的打碎玻璃，因为教学案例的细节是设计而成的，必须定格，否则案例的解析就会处在不稳定之中。
尤其是不能用法律的构成要件去引导及补充案例提供的细节，比如案例中提到作案者喝醉了，因而有人就凭这一点推定作案者无责任能力，并依次将解析答案引向错误的方向，但事实上，一个酒醉的细节的本身并不能成为无责任能力的必然结果，这里有作案时并没醉的情况，或者明知酒后驾车会撞死时还是放纵自己喝酒的情况。
当一个案例放在你面前时，你必须认真，细致地阅读与理解它。
那些在阅读案例时省略时间的人往往会在解析时出错。
因而，应先用简单的草图构划出案例的多种不同的法律关系与细节，以便有自由的头脑去思考案例中出现的难点，而不必在遇到问题时再从头阅读案例（此时因时间限制往往会草草地一目十行地阅读），既浪费时间，又可能忽视案例中提供的细节。
论我国公共管理主体的多元化
论我国公共管理主体的多元化中南财经政法大学公共管理学院 柳宝珠随着公共管理运动的兴起，公共管理主体的多元化趋势越来越明显，这既是社会发展的必然结果，也是公共管理的内在要求。
一现代社会的公共管理主体，是在一定环境中产生的以政府为核心、由政府组织、非政府组织和准政府组织共同构成的公共组织系统。
政府基本属性和职能在现代市场经济条件下的具体表现，以及当代公共事务变化发展的趋势，决定了作为公共组织最重要构成部分的政府组织，是公共管理的首要主体，也是公共管理的核心。
政府公共管理主体的首要地位，不仅决定于政府的本质属性以及政府与市场基本关系的根本要求，而且还具体体现在市场经济条件下公共事务变化发展趋势及其对管理的需求上。
一方面，现代市场经济条件下非政治性公共事务的扩大对管理的需求，决定了公共管理的主体首先必须是政府作为涉及社会全体公众共同利益的公共事务，其基本内涵有政治性事务、经济性事务和狭义社会性事务。
在生产力水平相对较低的农耕经济时代，由于经济活动的简单，占居社会主要地位的是政治性公共事务，政府对公共事务的管理也主要集中在这一范围内并体现为阶级性极强的政治统治，而在当代，随着人类进入现代工业社会和信息时代，一方面，由于社会经济活动的日趋复杂和公众生活水平的提高和多样化的要求，使原先许多属于个人的、市场的事务具有了公共的性质，进入了社会公共事务的领域；另一方面是随着和平和发展成为世界发展的主题，以及国家内部阶级对抗的相对减弱，政治性公共事务相对减少，从而当代市场经济条件下的公共事务呈现了非政治性公共事务不断扩大的发展势头。
公共事务必须由社会公共组织来进行协调和管理，而政府正是社会中基于管理公共事务而产生的最基本的公共机构。
因此，伴随着非政治性公共事务的增加，统筹管理这些公共事务的职能也必然并首先进入政府领域，使政府职能的内容和范围发生了明显的变化，与阶级统治职能相对的社会管理职能变得越来越重要，越来越突出，为政府作为社会管理主体增进新的具体的内容。
公共行政发展
2.依附理论
与现代化理论针锋相对，该理论把发展中国家与西方发达国家之间 的联系视为外部强加的、依附的、与发展不相容的关系，认为发展中国 家现代化的障碍来自发达国家强权下的事实上的不平等。
3.世界体系理论
立足于直面新形势，提出分析对象的组成部分应是由核心、半边缘、 边缘组成的三维结构，声明通向现代化的发展道路会有各种特殊情况出 现，发展理论应立足于个体。
二、公共行政发展的基本特征
（一）公共行政发展的积极性 （二）公共行政发展的连续性 （三）公共行政发展的目的性 （四）公共行政发展的整体性
（五）公共行政发展的渐进性
• 一、发展理论和公共行政发展 • 二、公共行政发展的基本特征 • 三、公共行政发展的目标
三、公共行政发展的目标
（一）提高公共行政效率 （二）提升公共行政能力 （三）推进依法公共行政的进程
二 公共行政改革的原则
• （一） 系统协调原则
• （二） 法制化原则 • （三） 科学化原则
科学化原则
• 原因：由于利益相关程度较高的原因，公共行政 体制内部工作人员制定的改革方案往往或多或少 的带有对自己有利的价值取向。从改革的全局利 益考虑，这种做法或多或少的对公共行政改革的 走向产生一定影响 • 好处：有利于是公共行政改革更加可行和科学
一、中国公共行政发展的特征
二、中国公共行政发展的目标
三、中国公共行政发展的途径
二、中国公共行政发展的目标
（一）公共行政高效化 （二）公共行政法制化 （三）公共行政民主化 （四）公共行政服务化
（五）公共行政廉洁化
（六）公共行政协调化
一、中国公共行政发展的特征
二、中国公共行政发展的目标
三、中国公共行政发展的途径
1.政府要树立牢固的法制观念，这是依法公共行政的前提。 2.必须对政府机构的设置和职责权限，在法律上进行合理 的规定。 3.从事公共行政的公务员必须具备必要的法律素质。
公共行政发展与行政主体多元化
公共行政发展与行政主体多元化公共行政发展与行政主体多元化一、引言公共行政是指授权机构在公众利益的基础上，通过实施各项管理职能来管理和实施公共事务的过程。
随着社会的发展和变革，公共行政的发展也呈现出多元化的趋势。
行政主体的多元化是指在公共行政领域中，涌现出各类组织和机构共同参与公共事务管理的现象。
本文将详细讨论公共行政发展的背景、影响因素、行政主体多元化的意义以及应对挑战的策略和举措。
二、公共行政发展的背景1、经济、社会和科技的发展对公共行政提出了更高的要求2、公民对公共事务管理的参与意识的提高3、的委托代理模式的转变三、公共行政多元化的影响因素1、法律法规的调整与变革2、社会组织力量的崛起3、技术创新及信息技术的广泛应用4、全球化和区域一体化的趋势5、机构改革的推动四、行政主体多元化的意义1、提高公共事务管理的效能和效率2、促进公共决策的合理性和科学性3、公众参与的扩大与民主治理的实现4、增加公共行政的可持续性和稳定性五、应对行政主体多元化的挑战策略和举措1、加强对行政主体的引导和监管2、建立健全行政主体多元化的制度机制3、提升行政主体的能力和素质4、加强行政主体之间的合作与协调附件：1、相关法律法规和政策文件2、组织机构设置方案3、绩效评估指标和标准法律名词及注释：1、公共事务管理：指机构对公民、组织和社会集团进行管理和服务的活动，包括决策、执行、监督等方面的工作。
2、公众参与：指公民和社会组织在公共事务管理中参与决策、监督和评价的过程和方式。
3、委托代理模式：指将一部分管理职能交由其他社会组织或机构代为执行的方式。
4、民主治理：指和公民通过相互合作、协商和参与，共同管理公共事务的一种治理模式。
论我国政社关系调节的关键：政社职能分开
论我国政社关系调节的关键：政社职能分开-社会科学论文论我国政社关系调节的关键：政社职能分开陶韵竹彭垚摘要：本文从我国政社关系发展历程出发，结合新公共管理理论与治理理论的观点，提出“新型合作互动的网状模式”这一理想架构。
通过分析当前现状向理想模式转变的困境，得出“政社职能分开”是理顺当前政社关系，实现理想模式之关键节点。
并以社区为例，探讨政社职能分开的具体问题，尝试性地提出解决策略。
以期促进政社分开进程，深化行政体制改革，建设服务型政府。
关键词：政社关系；政府职能；政社分开政社关系，即政府与社会的关系。
从静态上讲，政社关系主要包括政府与社会组织的关系、政府对社会事务的影响、社会对政府决策的影响三个方面。
政社关系亦是一个动态的过程。
一方面，政府具有内在扩张的本能，而社会自主力量的成长易对政府形成约束，二者之间难以达到良性平衡，因此处于长期博弈状态。
另一方面，政社关系并不是孤立存在的，它受到政治、经济、文化等多因素的影响，随环境变化而呈现出不同的特征。
十八大报告提出“深入推进政企分开、政资分开、政社分开、建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。
深化行政体制改革，建设服务型政府，需要厘清政社关系现状，针对政社分开过程中面临的关键问题分析原因，并探讨解决对策。
一、我国政社关系发展历程概述有学者把政府与社会的关系概况为五种类型：公民制衡国家、公民对抗国家、公民社会与国家共生共强、公民社会参与国家、公民社会与国家合作互补。
政府与社会之间，伴随着外部环境的改变，二者之间力量消涨，职能转化，政社关系呈现出不同的形态。
改革开放之前（20世纪50年代-70年代），在计划经济体制下，政社完全合一。
政府以单位制为主导，组织控制“单位人”，以街居制为补充，管理无单位居民。
政社合一的关系形态下，管理主体一元化，政府全能；管理方式单线化，采取以单位制为依托的垂直式管理；管理手段简单化，仅采取单一的行政管理手段。
公共治理理论
公共治理公共治理是由开放的公共管理与广泛的公众参与二者整合而成的公域之治模式，具有治理主体多元化、治理依据多样化、治理方式多样化等典型特征。
就治理主体而言，该模式主张不仅包括国家，还包括其他公权力主体如行业协会、自治团体等，各种治理主体在公域之治中应各展其长、各得其所；就治理依据而言，该模式主张不仅包括国家立法，还包括社会共同体形成的规则甚至不同主体之间的协议等；在治理方式上，该模式主张依照公域之治的实际需要，在进行综合性成本-收益分析的基础上，能使用非强制方式的就不用强制方式，能用双方协商解决的方式就不用单方强制的方式，能用自治的方式就不用他治，遵照先市场后社会、再政府的选择标准，实现治理方式的多元化、民主化和市场化；这种模式主张，在宪政框架下，所有公共治理主体都应当权责一致，确保没有权力不受监督，没有权利不受救济，所有公共治理主体都要依法承担违法责任，尤其要确保过罚相当、罚当其责。
我国当下正处于社会转型时期，这在一定程度上集中体现为公域之治模式的转换。
世界范围内的公域之治模式的变革，应当对我国公共治理模式的确立具有重要的启示意义。
自20世纪70年代以来，西方发生的社会、经济和管理危机，推动了公共管理和公共行政理论研究的范式变革。
以“治理”为代表的新理论范式提出了多元的、自组织的、合作的和祛意识形态式的公共治理模式，打出了“良好治理”的旗帜。
一种新型的行政概念应运而生，即抛弃传统公共管理的垄断和强制性质，强调政府、企业、团体和个人的共同作用；不再单单指望政府去做什么和提供什么，而是希望政府能充分挖掘各种管理和统治工具的潜力；不要求政府整天疲于应付，而希望政府有自知之明，做自己应做和能做的事；不强求自上而下、等级分明的社会秩序，而重视网络社会各种组织之间的平等对话的系统合作关系。
综合起来就叫公共治理，这是一种多元的，民主的，合作的，祛意识形态的公共行政。
这种新型的行政就是“治理”式的行政。
治理理论就是这种新型行政在理论上的新发展。
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法学评论(双月刊)2003年第4期(总第120期)论公共行政之发展与行政主体多元化石佑启内容提要:本文分析了公共行政之发展对行政主体理论产生的冲击,提出为回应这一冲击,应发展行政主体理论,丰富行政主体的内涵,行政主体在范围上不仅应包括作为国家行政主体的行政机关和法律法规授权的组织,还应包括作为社会公行政主体的非政府公共组织。
并对行政机关、法律法规授权组织与非政府公共组织的界分,以及政府与非政府公共组织的权限划分问题进行了探讨。
主题词:公共行政 行政主体 多元化在我国,人们通常认为,行政主体是指享有行政职权,能以自己的名义进行行政管理活动,并能独立承担自己行为所产生之法律责任的组织。
行政主体概念的引入, 有助于解决用行政机关!来表述行政法律关系中的管理主体所造成的外延范围狭窄,以及行政机关法律身份不确定的问题,特别是顺应了我国行政诉讼理论和实践的需要,对确定行政诉讼的被告具有十分重要的意义。
因此,行政主体理论在我国行政法学中占有相当重要的地位,构成行政法学体系的一块基石。
公共行政的发展又对行政主体理论提出了新的挑战,为了应对这一挑战,有必要发展行政主体理论。
本文就此作些探讨。
一、公共行政之发展对行政主体理论产生的冲击我国自1978年以来,发生了广泛而深刻的社会变革,社会在整体上发生了一些实质性的变化:社会主导价值从以阶级斗争为纲转为以经济建设为中心;经济体制从计划性经济转向社会主义市场经济;社会经济形态从传统农业社会转向现代工业社会;整个社会结构从封闭状态转向开放状态。
经过20多年的改革探索,在经济领域,市场经济体制的框架已初步形成;在政治领域,发展社会主义民主和依法治国的改革方向已经确定;在社会领域,政府通过培育和发展社会中介组织并逐步将权力向社会转移已初见端倪。
在传统高度集中法学博士,武汉大学博士后研究人员,中南财经政法大学法学院副教授。
行政主体这一概念,非我国首创,而是舶来品。
在我国早期的行政法学中,没有行政主体一词,而是以行政机关或行政组织为基点,阐述有关行政管理主体及探讨有关行政法问题。
经过不断探索后,人们发现在行政法学上使用行政机关!一词存在下列缺陷:(1)不能统领在实践中享有管理资格的组织。
任何一个概念,都必须穷尽它所反映的对象。
在行政法上具有管理者资格的并不限于行政机关,某些非行政机关的社会组织,在得到法律、法规明确授权的情况下,也能以自己的名义进行行政管理活动,并能成为行政诉讼的被告。
囿于行政机关则将非行政机关组织有意无意地排斥在行政法学研究范围之外。
(2)容易造成误解。
行政机关在不同的法律关系中有不同的身份和法律地位。
在民事法律关系中,行政机关可以机关法人!的身份从事有关民事活动;在行政法律关系中,行政机关可以管理者!的身份从事行政活动。
由行政机关引起的法律关系并非都是行政法律关系,以行政机关为被告的诉讼并非都是行政诉讼,能作为行政诉讼被告的也并不都是行政机关。
为了特定行政机关在行政法律关系中的身份,并给行政机关以外的管理者!以行政法上的关怀,行政法学界在考察了各国情况的基础上,借鉴了法国的做法,自20世纪80年代末(行政诉讼法颁布前后)引入了行政主体!概念,并结合我国的实际情况,对该概念进行了相应的改造,使之具有特定的内涵。
的计划体制之下,国家与社会是合一的,国家对社会实行单向度、全方位的控制,国家权力的触角伸向社会的各个层面,整个社会结构呈现一元化的特点。
中国的社会转型是传统社会向现代社会的结构性变动,其内容涉及到经济、社会、政治领域的各个方面,其中一个核心内容便是国家权力的转移,即国家权力从经济、社会领域的有序退出,还权于企业,还权于社会。
∀20年来的市场化改革,不但改变了中国原有的经济体制,而且引发了社会领域和政治领域的一系列变革,瓦解了原有的一元化社会结构,促使国家###社会###市场三元结构模式的初步形成。
中国的改革究其已经实施的内容来说,实际上是将国家的部分权责交给社会,也就是说,建构一个带有一定自主意义的社会。
!∃随着全能政府的 解体!,以及社会自治化的需求与能力的增强,政府与社会的合作与互动成为一种理想的社会治理模式。
这一模式的确立标志着政府从社会领域的渐次退却,社会承接起政府 退却!后的公共职能。
利益结构的多元化,推动了社会管理的民主化。
各种不同利益主体的利益诉求日趋复杂多样,实现利益整合需要塑造新的组织结构形式,各种非政府公共组织%(如社区组织、行业组织等)的出现适应了利益多元化的要求。
随着社会功能的分化和自治能力的增强,非政府、非营利、服务于社会的组织日渐成为社会公共事务管理的主体,其作用逐步得到发挥,传统计划经济体制下单一主体的社会管理模式正在向多元主体的社会管理模式转变。
这成为公共行政发展中的一个亮点。
美国学者奥斯特罗姆指出: 公共行政的中心问题被看作是提供公共利益和服务时,除了扩充和完善官僚机构外,其他的组织形式也许可以提供所有这些功能!。
&各种非政府公共组织活跃在社会舞台上,行使着一定的公共权力,参与公共物品的供给,使得公共行政的主体呈现多元化。
这势必会突破我国行政主体的预设范围,对行政主体理论产生冲击。
我国行政主体概念一经提出,就与行政诉讼的被告结下了不解之缘。
人们要判断某一组织能否成为行政诉讼的被告,首先须确定该组织是否具有行政主体资格,凡不具有行政主体资格的组织,就不能成为行政诉讼的被告。
这样一来,处理下列问题就有些棘手:如村民委员会依据村规民约限制、剥夺村民权利或对村民进行处罚,村民不服,能否提起行政诉讼?行业组织依据组织章程与规则对其成员予以惩戒,受惩戒的成员不服,能否提起行政诉讼?公立学校依照校纪校规对在校学生进行处分,受处分者不服,能否提起行政诉讼?等等。
显然,这些纠纷是行使公权力引起的,不适宜于通过民事诉讼的途径解决,提起行政诉讼又因这些组织的行政主体资格难以确定,而使得这些纠纷在诉讼上陷于尴尬境地,这表明曾以有利于确定行政诉讼被告作为主要存在理由的行政主体理论陷入困境。
二、行政主体理论的发展在我国,人们将行政主体范围限定为行政机关和法律、法规授权的组织。
依此判断,非行政机关与非法律、法规授权的组织就不属于行政主体。
那么,无法律、法规明确授权,而是根据组织章程、规约等行使公权力、履行公共职能的非政府公共组织在行政法上该如何定位?如果拒绝承认它们是行政主体,这显然是对现法学评论 2003年第4期∀∃%&the Black well encyclopedia of political thought,edited by david miller basil Blackwell ltd.,1987, public admi nis tration !.非政府公共组织属于社会组织的一种。
古今中外的任何社会都是由 个人!、 家庭!和 社会组织!这三种成分组成的。
社会组织可以分为 政府组织!和 非政府组织!,而非政府组织又可以进一步分为 营利组织!和 非营利组织!。
营利组织也被称为 经济组织!。
非政府公共组织是用 排除法!界定的,指既不属于政府组织,也不属于营利性组织的那些社会组织,通常又被称为 非营利性组织!。
有的还将其称为民间组织、公民社会或市民社会、第三部门、社会中介组织、社会中间层等等,当然,严格说来,它们之间是存在一些差别的。
本文所谈的非政府公共组织主要是指非政府、非企业、非营利性的享有公权力、履行公共职能的组织。
许纪霖:∋从范型的确立转向范例的论证(,载张静主编:∋国家与社会(,浙江人民出版社1998年版,第305页。
参见吴锦良著:∋政府改革与第三部门发展(,中国社会科学出版社2001年版,第26页。
实不负责任的态度;如果把它们看成是法律、法规授权的组织,显得有些牵强;)如果直接把它们作为一类新的行政主体,就会突破现有行政主体的范围,意味着行政主体理论应作相应调整。
笔者倾向最后一种观点,主张以解决实际问题定向,直接把它们作为一类新的行政主体看待,研究它们在行使公权力的过程中产生的法律问题,而不再在它们是否具有行政主体资格,能否成为行政诉讼的被告等问题上展开争论。
如有学者指出,理论的提出和发展附随于社会的实际情况和变化。
因为所谓理论不过是对客观事实的解释,它应当也必然随着社会的发展而变化。
现代社会组织日益复杂,我们不能要求社会组织适应理论,追求逻辑上的完满,社会组织永远面对的是它所生存的环境,理论要想获得生命力,就必须适应活的生活,作出更有说服力的解释。
∗实际上,从大陆法系国家的情况看,行政主体理论在不断发展,行政主体的类型也处于变化之中。
如在法国,法律承认三种行政主体,即国家、地方团体和公务法人。
传统的法学理论认为只有上述三种行政主体,不承认三者以外另有其他行政主体。
由于现代行政职务的扩张,实施行政职务的方式也相应增多。
法国对于自由职业的管理往往不是由国家和地方团体直接进行,而是把这个任务交给新成立的同业公会负责实施。
同业公会具有管理行业行政事务的权力,也负担由此而产生的权利、义务和责任,很象一个公务法人。
然而法国行政法院的判例认为同业公会只是一个职业团体而不是一个公务法人。
既然不是一个公务法人,因此,在法国有人认为同业公会是一种新型行政主体,是国家、地方团体和公务法人以外的第四类行政主体。
+在德国,行政主体的类型除包括国家、公法团体、公法设施和公法基金会及被授权人外,还包括私法组织形式的行政主体。
关于私法组织是否可以纳入行政主体的范畴,只是一个概念问题,它取决于人们是将行政主体的概念限于根据公法设立的组织和主体(主权主体),还是扩展到一切法律上独立的、经授权执行行政任务的组织和主体。
,这些表明在大陆法系国家,传统的行政主体观念在发生变化,不再以是否具有公法人身份作为界定行政主体的标准,而是要结合组织形式、活动规则、权力与行为的性质等来综合判断某一组织是否为行政主体。
在法国,同业公会究竟是公法上的组织还是私法上的组织,没有一致看法,但同业公会的主要活动受公法支配,而它的组织规则受私法支配,这个原则毫无争议。
在德国, 是否为行政主体,判断依据并非在于组织,而是在于作用;凡得以自己名义行使权利,负担义务来执行公权力皆属之,而不论其是否为公法或私法组织。
!在我国,为回应社会的变迁与公共行政的发展,以及为更好地解决非政府公共组织行使公权力所产生的法律问题,必须赋予行政主体新的内涵,发展行政主体理论。
尽管我们仍可以将行政主体的概念表述为享有行政权,以自己的名义实施行政管理活动,并能独立承担自己行为所产生的法律责任的组织,但这里的 行政权!,已不仅仅指国家行政权力,除了国家行政权力外,还包括社会公行政权力;这里的 行政管理活动!,不仅指国家行政管理活动,还包括社会公行政管理活动。