论公共行政文化对公共行政管理的影响和作用

ISSN1009-8976CN22-1322/C长春工程学院学报（社会科学版）2010年第11卷第2期

J.ChangchunInst.Tech.（Soc.Sci.Edi.），2010，Vol.11，No.219/38

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论公共行政文化对公共行政管理的影响和作用

收稿日期：2009－11－25作者简介：王利敏（1975—），女（汉），河北邯郸，硕士，讲师主要研究公共管理。

王利敏，戚建霞（石家庄市委党校，石家庄050051）

摘要：指出公共行政文化是社会文化的一种表现形式，是公共行政管理活动的重要组成部分；通过对公共行政文化的内涵和类型分析，论述了公共行政文化对公共行政管理活动有着重大的影响和作用。关键词：公共行政文化；公共行政管理；社会文化中图分类号：D630文献标志码：A文章编号：1009-8976（2010）02-0065-03

公共行政管理不仅是一种管理，也是一种文化。公共行政文化是出自于公共行政实践活动的精神成果，并与其它领域的文化一起构成了社会文化的整体系统，成为社会文明的重要组成部分。公共行政文化的实质就是从过去在行政管理上只重视硬件，过分依赖行政体制和行政规章程序的管理模式，转而重视人的思想和价值，并将公共行政文化的具体内容灌输给行政人员，从而促进全体行政人员产生强烈的使命感和责任感，激发其工作热情，高效率、高质量地完成公共行政管理工作。

一、公共行政文化的内涵公共行政文化是文化在公共行政领域里的表现形式。它是公共行政人员及其工作人员在行政实践活动所形成的态度、情感、信仰、价值观念、心理状态，以及人们所遵循的道德标准、行为模式、行政原则和行政习惯等各种行为规范的总称。主要包括行政思想、行政道德、行政意识、行政价值观、行政理想、行政信念等。公共行政文化是一种客观存在，哪里有行政管理，哪里就存在公共行政文化。公共行政文化是社会文化的一部分，与其它的社会文化既相互区别，又相互联系，相互渗透。公共行政文化的形成、变化和发展不可避免地受到哲学世界观、政治思想体系、法律意识和价值观念等社会

意识形态的影响和制约。但是，公共行政文化一旦形成，也对上述社会意识形态产生强大的反作用。同时，公共行政文化与社会其它文化在一定条件下是可以相互转化的。

二、公共行政文化的类型公共行政文化从时间上看，是由不同时期的公共行政文化混合而成的，从空间上看，是由一系列不同层次和不同影响范围的文化要素构成。（一）从公共行政文化的历史进程上划分

1.伦理型公共行政文化。伦理型公共行政文化

是传统封建社会行政文化的类型。在这个时期，整个社会以家庭为中心，国家是最大的家，由封建家长“皇帝”一人统治。其主要特点是重伦理、重道德，强调仁、义、礼、智、信。从国家这个大家庭来看，每个臣民在社会中都有其固定的位置，没有个人权利。这种文化形成了中国传统的特殊人际关系网，如“君臣”关系、“父子”关系、“主仆”关系等，由此也

衍生了中国政府官员特有的专制作风和特权思想。伦理型公共行政文化是封建制度公共行政文化的集中表现，曾发挥了一定的影响和作用。在当代，这种文化已经逐渐被新型的行政文化所取代，然而由于其存在的长期性和深刻性，目前我国的公共行政文化仍然保留着传统行政文化的一些特殊性，有待进一步改革和完善。2.混合型的公共行政文化。鸦片战争以后，中

国经过了洋务运动、戊戌变法、辛亥革命、五四运动和新民主主义革命等对传统文化的反思。改革后，公共行政文化在这一时期也有了新的发展，主要体现在权力运作中的文化权威由伦理至上向政治至上转移，大力提倡政府管理的制度性。然而由于改革的不彻底，公共行政文化的人治思想依然很重，法制机制不健全，虽然公民的民主、平等意识大大增强，但仍深受传统的伦理行政文化的影响，公共行政管理活动缺乏民主和有效的制约机制。3.法制型公共行政文化。建国后，我国大力推

行民主，尤其是改革开放后，在政府管理上，主张政府行为的法制化和程序化，使传统的公共行政文化逐渐过渡到法制型公共行政文化制度上。主要表现在，市场经济的特点决定政府要依法行政，个人权力逐渐与行政分离。此外，经济的发展使得政府管理的职能日益减弱，服务的功能日益增强。法制型公共行政文化是对传统的伦理型公共行政文化的根本否定，它标志着现代公共行政文化的一种走向，并伴随着经济的发展逐渐成熟。（二）从公共行政文化的职能上划分1.统治型公共行政文化。统治型行政文化是指政府的管理过程中，政府主要扮演的是镇压被统治阶级者、维护统治秩序的角色。在这一时期，政府的行政还未与政治分离，与之相适应的文化必然是统治型行政文化。统治型公共行政文化的特点是统治者在行使行政权力时的专制制度，其封闭性很强，公共行政管理主要以传统的习俗和观念为依据，统治型公共行政文化反映的是两个不同阶级的根本矛盾和剧烈冲突，统治者和被统治者都处于蒙昧的状态，缺乏民主和科学的管理。2.管理型公共行政文化。管理型公共行政文化是随社会的进一步发展，政治与行政逐渐分离后形成的公共行政文化。管理型公共行政文化强调“平等、自由、民主”，政府的行政文化管理以追求科学化、效率化和民主化为主要目标。同时，政府行政文化管理的依据也用以往的传统习俗转变为体现民主、平等的各项法律法规。政府作为管理者对被管理者负有相应的权利和义务，管理的目的也由统治型公共行政文化的强化对立、固化矛盾转变为缓和阶级冲突、化解阶级矛盾，成为社会公共利益的代表者和公共秩序的维护者。3.服务型公共行政文化。服务型公共行政文化是现代社会新兴的一种行政文化。公共行政文化是为了满足社会的需要，服务于社会、服务于公众。政府的职能由以往的管理转变为服务，为公众提供各方面发展的便利条件，实行最普遍的民主和自由。服务型公共行政文化追求公众满意和认同，主要的功能由以往的缓和矛盾转变为对不同群体进行利益协调。服务型公共行政文化在当代西方国家已初露端倪。我国政府也正致力于完善公共行政文化的职能，例如目前进行的社区建设和改革，就是提倡社会公众的参与和社区民主自治，从而弱化政府的管理职能，实现向服务型公共行政文化的转变。（三）从公共行政文化的表现形式和内容上划分1.观念性的公共行政文化。观念性公共行政文化是指公共行政主体在具体的实践过程中创造出来的新的观念形态的文化形式，这种观念性文化得到了行政机构和其他行政人员的共同认可和支持，形成了观念性公共行政文化。观念性公共行政文化是公共行政文化的主导和中心，在公共行政活动过程中，对公共政策起着指导作用，并决定着其它公共行政文化的发展方向，主要包括公共行政信念、公共行政理想、公共行政思想、公共行政意识和公共行政价值等方面的内容。2.规范性公共行政文化。规范性公共行政文化

是指对公共行政主体和公共行政机关行为产生规范性影响的行政文化。它往往没有明文的规定，只是反映公共行政主体日常态度的标准和公共行政的基本规律，受社会舆论的制约，主要包括公共行政道德、公共行政传统、公共行政习惯，公共行政法规、公共行政制度、公共行政原则和公共行政纪律等内容，是观念性公共行政文化的表现形式。3.心智性公共行政文化。它是指公共行政文化

主体在公共行政活动中所形成的一种心理文化观念。它主要有公共行政思维、公共行政态度、公共行政感情、公共行政气质等，因此，处于整个公共行政文化的深层次结构，比较稳定，也是公共行政文化的中心内容和灵魂。4.行为性公共行政文化。它是公共行政文化的

外在表现，是其它公共行政文化在公共行政行为上的具体反映，集中表现着一个行政机关在整个社会公共事务管理中的外在形象。它主要包括公共行政目的、公共行政行为、公共行政关系、公共行政作风和公共行政效率等。

三、公共行政文化对公共行政管理的影响和作用

现代的公共行政管理不但要有现代化的行政技术手段，更要有一定的公共行政文化予以支撑。公共行政文化不但体现着行政主体的目标和价值取向，而且对公共行政管理的影响和作用也是潜移默化的，无所不在的。（一）公共行政文化对公共行政管理的影响

1.公共行政文化对行政观念的影响

公共行政文化对行政人员的行政观念有着深远的影响，公共行政文化作用于行政人员的信念和信仰，通过行政人员的实践活动间接表现出来。这是因为在实践过程中，行政人员对客观事物的感知和理解，形成了行政意识，逐步发展为行政文化。同时，公共行政文化又决定着人的行政观念，不同的行政观念可以对实践作出不同的指导，积极或消极地

66长春工程学院学报（社会科学版）2010，11（2）影响着实践行为。如传统的伦理型公共行政文化形成了官僚主义、任人唯亲等腐朽的行政观念，而法制型公共行政文化则形成了高效廉洁、民主平等的现代科学的行政观念。2.公共行政文化对行政行为的影响任何行政行为都来源于特定的公共行政文化。公共行政文化不仅影响行政决策是否果断、科学、可行，还会影响行政执行是否快捷、完整和灵活。不同的公共行政文化对行政执行者和决策者的作用大不相同，如民主、科学的公共行政文化氛围，会使决策者的决策具有灵活性和开放性，行政执行者在执行过程中会遵循行政程序，按法律行驶行政权力。而专制腐朽的公共行政文化会造成决策的独断专行、因循守旧和行政执行过程中的腐败、低效。因此，良好的公共行政文化是高效行政、廉洁行政和民主行政的前提，对行政行为有着决定性的作用。3.公共行政文化对公共行政管理体制的影响不同的公共行政管理体制实际上不仅取决于不同的行政条件和资源状况，更与公共行政文化密切相关。在客观因素大致相同的情况下，人们往往会因为不同的公共行政文化背景而选择不同的公共行政管理体制。如重人治，讲求等级的公共行政文化会产生中央集权专制的公共行政体制；相反，重法制，讲求平等、进取、务实的公共行政文化会产生民主、高效的公共行政管理体制。（二）公共行政文化对公共行政管理的作用1.导向功能公共行政文化对行政人员和行政组织中的各种力量具有导向的功能。公共行政文化是整个组织所共同具有的价值观。因此，公共行政文化直接影响着行政目标的确立，并能够使行政组织中的全体成员在共同的价值观引导下，向组织共同的目标前进。2.约束作用公共行政组织所具有的公共行政文化可以使公务员把行政组织共同的价值观内化为个人的价值观，从而通过这种理念上的控制来间接规范、约束个人的行政行为。公共行政文化不但可以使行政组织确定一种符合公共价值观的、不成文的行为标准来约束公务员的行政行为，还可以通过对公务员的影响和熏陶，使之自觉地约束个人的行为，从而使个人的思想和行为符合组织的共同利益。3.聚合作用公共行政组织具有共同的公共行政文化，它对组织内部成员的影响是深刻而强烈的。良好的公共行政文化会产生聚合力，使组织成员产生归属感。当一个新的成员加入到该组织后，通过耳濡目染，就会逐渐接受该组织共同的宗旨、信念和目的，形成和组织相同的价值观，在潜移默化中为其所同化，从而自然地融入该行政组织中去。4.衍射作用