政府审计职业化制度及其例外事项

政府审计职业化制度及其例外事项 摘要：改革开放以来，我国在政府审计职业化建设方面取得很大进步，但是在原有经济基础上建立的政府审计制度已经不适应当前经济和社会的发展。政府审计职业化已经得到国内外普遍的认可，而推进政府审计职业化必须制度先行。基于此，文章首先分析了审计职业化与审计队伍职业化的内涵与关系，强调审计队伍职业化的必要性；其次借鉴国外相关经验，针对我国在政府审计职业化建设存在的问题，从人力资源角度来研究，着重提出了有关政府审计执业资格制度建设的框架；最后，为保证审计职业化制度能够真正发挥其作用，又特别提到对政府审计职业化的保障机制，监督机制，强制机制等例外事项。以期我国审计职业化制度能够更加适应当前经济和社会发展的需要。 关键词：政府审计职业化制度建设执业资格例外事项

一、 政府审计职业化与政府审计队伍职业化 （一）政府审计职业化的必要性 政府审计其实质是国家治理的一种手段，所以可以从国家治理的视角来看政府审计职业化建设的必要性。“国家审计是国家政治制度的重要组成部分，是依法用权力监督制约权力的制度安排。国家审计的本质是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’”（刘家义，2011）。可见政府审计的“基本职责是推动完善国家治理”（刘家义，2012）。但是我国当前政府审计归属于行政管理体制，实行分级管理、双重领导的审计模式（王鲁平，2013）。在当前大力推进国家治理改革的背景下，政府审计所肩负的任务日益重要，审计工作内容和方式都不断发生巨大变化，当前政府审计模式越来越不适应当前经济和社会的发展。一个突出问题就是当下公务员式的审计人员管理方式：重行政轻业务（王鲁平，2013），这种管理方式完全与审计人员的工作内容完全不匹配，严重影响了审计工作的专业化和独立性，挫伤了审计人员的工作积极性、创造性。 研究者们认为审计职业化是解决这一问题的关键。彭新林（2004）等对政府审计职业化必要性进行论证，认为审计职业化能够有效增强国家审计机关和审计人员的独立性，是改善现行机制需要解决的主要问题。朱登云（2008）认为审计职业状态是指审计人员具有专门的知识结构、独特的工作思维模式和技能方法，以及一定的社会地位等。而针对政府审计职业化制度建设，潘学模、张旭（2011）认为建立执业资格准入制度是审计职业化制度建设的核心。从已有文献可以看出，国内学者对于实行审计职业化基本达成共识，主流思想认为审计职业化是必然趋势（王鲁平，2013）。 （二）政府审计队伍职业化 政府审计队伍职业化是指人们一旦成为政府审计人员，就应当与政治事务，经济行为和社会思潮、稳定的保持相对疏离的状态，中立、尽责地从事政府审计工作，国家应当为政府审计人员的职业行为提供成熟有效的保障和约束（舒立志，2006）。政府审计人员应当是以公正、独立地，在法律赋予的权利范围内运用其专业技能行使国家审计权。《中华人民共和国审计法》第十二条规定和十三条分别规定“审计人员应当具备与其从事的审计工作相适应的专业知识和业务能力。审计人员办理审计事项，与被审计单位或者审计事项有利害关系的，应当回避。”这说明政府审计有两大特征：专业性和独立性。独立性是审计的灵魂，拥有必要的专业技能是保证审计工作能够顺利完成的必要条件。而审计队伍职业化就能同时保证政府审计人员的独立性和拥有必需的专业技能。审计队伍职业化制度的建立，不仅有利于审计人员充分行使《宪法》、《审计法》所赋予的审计监督职能，强化权力制约，真正发挥其“免疫功能”，而且能够提高审计人员的素质和能力。审计队伍的职业化是政府审计职业化的一部分，政府审计队伍的职业化提高了审计人员的整体素质，为政府审计职业化的实现提供保障。而要实现审计队伍职业化就必须要建立政府审计执业资格制度。 二、 政府审计执业资格制度建设框架 自1983年重新恢复审计监督制度以来，政府审计对我国经济繁荣和稳定发挥了重要作用，但是正如之前提到的，由于体制机制问题，一些不具备审计专业资格的人员进入审计系统，甚至占据要职，专业审计人才匮乏，严重影响我国审计事业的发展。为此，国家审计署在2004年提出“实施审计准入制度，促进审计队伍建设”，但是长期来看进展缓慢。所以建立完善的审计执业资格制度应当引起重视。 潘学模、张旭（2011）认为建立执业资格准入制度是审计职业化制度建设的核心，所以只从准入制度的视角来论述，但是那应该只是审计执业资格制度框架的一部分。武俊（2000）通过研究美国政府审计职业化历程之后，认为有三点值得中国借鉴：首先，我国应不断加快完善政府审计贵伐体系，加快相关具体审计准则的制定；其次，加强民间交流，完善审计准则的制定、修改；最后建设政府审计认证制度。张炳功(2000)研究了美国的国家审计机构、国家审计人员任命程序、经费保障和审计职能等情况，着重凸出了独立性强的特点。美国国家审计职业化水平较高，这对于我们建设政府审计职业资格制度有借鉴意义。参考其他行业的职业化以及执业资格制度框架，结合政府审计职业化的自身特点，建立政府审计执业资格制度建设框架具有可操作性。 （一）政府审计执业资格准入制度 执业资格准入制度是政府审计执业资格制度的核心和起点。现阶段，我国政府审计人员是通过统一的公务员考试录用，注重行政能力，缺乏审计专业技能；另一方面军队转业干部被安置到审计机关领导岗位，他们大部分不具有审计专业知识。所以长期以来造成了审计人员素质得不到提高，审计质量得不到保障。 改善审计人员素质，进行相关专业资格考试成为必要手段。当前国家审计署已经对审计资格准入条件给出了指导性意见：今后全国的审计机关新进入人员应具备最低本科以上学历学位，录用的社会在职人员、调入的公务员一般应具有与审计工作相关的中级以上专业技术资格或执业资格，调入的正职领导干部以外的人员还应具有与审计工作相关的5年以上财经、法律、计算机工程、管理等方面的工作经历。 对于职业资格准入制度的管理部门可以由国家审计署和人力资源和社会保障部共同负责职业资格准入的相关事宜，包括资格考试，后期认证等工作。 退出机制是执业资格准入制度的重要内容，是将不符合任职条件的审计人员清除出审计队伍的一项制度，退出机制对审计人员形成一种压力，压力转化为动力，能促使其更好的服务于本职工作。现行的公务员制度虽然已经建立起退出机制，但由于不够完善，实际上没有发挥退出机制本身应有的作用，形同虚设。据人事部的有关数据显示，1996年至2003年，全国总共辞退公务员19374名，年均辞退2421人。以当年全国公务员总数700万计算，实际年均辞退率不足0.04％。原因主要是退出机制设计不合理，没有刚性，公务员感觉不到压力，没有危机感。 退出机制的设计要注意三点，一个是在相关法规中明确实行退出制度，突出其强制性。二是要有一套可操作性的制度，包括退出标准、退出程序和申诉制度。退出标准的制定应考虑几方面的因素，即业务能力不能适应审计工作的需要、后续教育不达标或者连续几年不参加强制性的后续教育，执业能力退化、出现重大审计事故以及出现严重的违纪违规问题等。三是建立一套可量化的考核指标，细化量化考核指标，保证考核公平、公正，尽量使考核客观化、科学化。 (二)政府审计执业标准 政府审计执业标准是政府审计人员工作的行为指南，是执行审计工作的行为规范，也是评价审计质量的尺度。目的就是规范审计人员行为，保证审计质量，明确责任，防范审计风险。我国先后颁布和修订《审计法》、《中华人民共和国审计基本准则》、发布了21个具体准则4个审计实务指南。我国虽然已经制定了政府审计准则，但是仍存在一些问题。首先，准则体系不够健全，具体准则不全，执业指南制定也不完善，许多实际审计行为找不到具体的准则和操作指南；其次，国家审计准则过多的借鉴了社会审计的内容。 国家审计准则的主要内容应包括：审计机关和审计人员执行审计业务应具备的条件和行为约束、审计计划准则、审计实施准则、审计证据准则、审计记录准则、审计报告准则、审计结果公布准则、审计质量控制和责任准则等。另外，还应包括具体审计行为的执业准则和参照性的执业指南。 准则应贴近实际需求，保持适度超前和一定的稳定性。审计准则是审计实务操作规程，制定准则时要询问一线审计人员的意见，做到贴近现实需求。同时要加大国家审计的发展趋势的研究力度，以使准则有适度超前，并保持一定的稳定性。借鉴美国审计准则与其他相关准则或法规的衔接方法。美国政府审计准则引言规定：“可结合其他权威团体发布的职业准则使用准则”，比如美国注册会计师协会发布的适用于财务审计和鉴证业务的准则。审计准则的互相衔接，能够使得政府审计人员能够合理利用社会审计、内部审计的成果，有效整合了审计资源，提高审计效率。 （二）政府审计执业人员考核和激励机制 考核和激励机制是指通过设定一系列考核指标，对审计人员的工作情况和素质进行评价，用物质和精神的奖励来激发审计人员提高工作效率，增强审计工作的责任感和成就感，是审计执业资格制度的重要一环。执业资格制度更多的是对审计人员的任职资格和执业行为的限制和要求，如何用有效的激励措施来激发审计人员的工作热情和工作效率，就要制定科学的考核和激励机制。 建立可量化的考核指标体系。建立健全审计人员考核、奖惩、晋升等激励制度，对审计人员工作或业务成绩的质量、数量及其能力、品行、学识等状况进行考查审核，客观评价审计人员履行岗位职责的情况，从德、能、勤、绩、廉五个方面客观反映审计人员的工作能力、工作态度、基本素质和工作实绩。具体来说，考核指标可以设置为以下方面：审计准则执行能力、审计能力、审计知识储备、审计工作态度、廉政准则执行情况、沟通协调能力、工作能动性和适应性、审计理论研究能力、计算机审计能力、出勤情况等。 建立有效的激励机制。有效的激励机制应包含以下方式:一是物质激励，通过货币或实物方式满足审计人员物质需要的一种激励手段，是对审计人员工作能力、道德、业绩、奉献的一种肯定，具有很强的激励作用；二是精神激励，精神激励是通过满足审计人员的精神需要，使他们产生荣誉感、成就感、归属感、认同感，调动他们的精神动力，从而充分发挥他们的巨大潜能；三是负激励，负激励包括批评、惩罚、降职降薪、取消执业资格等。负激励可以使审计人员感受到经济利益的损失和声誉的损失所带来的压力。对于大多数人来说，对于惩罚的畏惧要大于物质的诱惑。所以负激励也是一种严厉的处罚机制，是确保审计质量符合执业标准必不可少的环节和手段。 (三)国家审计执业人员继续教育制度 为了保证和提升国家审计人员的专业知识、业务能力以及职业道德操守，必须要对我国国家审计人员进行后续教育。它是国家审计执业资格制度健康有效实施的重要保证。 国家审计是综合性的经济监督，对审计人员的业务知识和技能要求较高，需要具备会计审计知识、经济理论、较高的计算机应用能力以及良好的职业道德。因此后续教育的内容主要是财税审计方面的知识与技能、国家审计准则、经济理论、计算机审计、工程造价审计以及职业道德教育。国家审计的政策性非常强，作为行政执法部门，审计机关对财经违法行为有审计处理权，依法行政需要审计人员对财经法规充分了解，因此最新的国家财经法律法规也是后续教育的重要组