行政服务标准化

行政审批服务标准化建设是推进行政管理体制改革、建设服务型政府的重要举措。加快推进行政审批服务标准化建设，对于提高行政审批质量、提高行政审批服务效能、完善权力监督机制、优化发展环境、创建廉洁高效政府，有着重要的现实意义。

一、推进行政审批服务标准化建设的意义

（一）推进行政审批服务标准化建设是建设服务型政府的内在要求

党的十七大报告指出：“形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。通过建立规范、科学、系统、完整的行政服务标准化体系，形成审批服务的制度和机制，突出行政审批服务的系统性、唯一性和权威性，推动政府明确职责、提高效能，这是推动行政管理体制改革、建设服务型政府的着力点。建设服务型政府的基本理念，就是以热情、快捷、简便和周到的服务，最大限度地满足公民和社会的服务需求，而行政审批服务标准化建设的目标就是通过强化行政人员的服务意识和理念，实行服务的公开化、法制化，改进服务方式、提高服务效率。从这个意义上说，推进行政审批服务标准化建设是建设服务型政府的内在要求。

（二）推进行政审批服务标准化建设是深化行政审批制度改革的必然要求

行政审批制度改革的重点是：加强对审批项目的后续监管、规范审批程序和环节，防止行政审批事项取消后出现监管职能缺位；建立结构合理、管理科学、程序严密、制约有效的审批管理机制；完善审批制度、审批手段，规范审批行为、提高审批效率。所有这些，必然需要通过行政审批服务标准化建设来推进。随着行政审批制度改革的不断深入，各地把建设行政审批服务中心作为改革的重要内容，巩固和完善行政服务中心的地位和各项制度建设显得尤为迫切，而行政服务标准化建设顺应了这种趋势。通过行政审批服务标准化建设，能够健全审批公示制度，形成科学的操作规程，减少环节，简化手续，规范行政审批管理，从而促进行政服务规范化管理，提高服务质量。

（三）推进行政审批服务标准化建设有利于推进政府机关廉政建设

行政审批服务标准化要求各部门把公民、法人和其他组织等“顾客”满意作为服务目标，确立“顾客第一”的理念，把服务与于管理之中，努力改变重审批轻监管、重权力轻责任、重利益轻服务的陈旧管理理念和方式，实现管理和服务的协调统一和施政能力和水平的提高。行政审批服务标准化体系明确了行政审批服务的岗位设置、工作职责，理顺了内部工作关系，各个操作过程、工作环节相互制约、相互促进，全面处于受控，较大程度上解决了传统执法活动中可能存在的执法不严、随意性大的问题，增强了执法透明度，保证了廉洁勤政。

（四）推进行政审批服务标准化建设有利于创造良好的发展软环境

将标准化的规则和理念贯穿到政府行政中，能够丰富公共权力的合理性内涵，促进政府行政依法进行。政府的标准化执法管理，有利于促进市场主体的社会责任，能够比较公正地引导、调节、规范和服务于市场，推动建立公平健康的市场秩序，优化经济发展的软环境，提升市场化程度和技术创新能力，促进本地区的经济发展。

二、行政审批服务标准化体系的内容及其构建原则

（一）行政审批服务标准化的含义

所谓标准化，是指在经济、技术、科学及管理等社会实践中，对重复性事物和概念通过制定、发布和实施标准，达到统一，以获得最佳秩序和社会效益的活动过程。标准化过程是一个制定标准，贯彻标准和监督实施标准且不断循环、螺旋式上升的运动过程。统一、协调、简化和选优是标准化理论最基本的原理。

实施行政审批服务标准化，实质上就是将标准化体系的理念、原理、原则、方法引入到行政审批服务，探索制定出一套适合行政审批服务自身改革和发展要求的，规范、科学、系统、完整的管理体系，明确质量方针，细化工作职责，规范工作流程，注重制度设施配套和持续改进，达到提高行政审批服务管理水平和行政服务质量的目的。

（二）行政审批服务标准化体系的内容

依据标准化理论、全面质量管理理论、政府流程再造理论以及服务型政府理论，在总结国内外行政审批服务标准的基础上，以济南市行政审批中心标准化建设为主要参考，我们认为行政审批服务标准体系主要由以下各方面构成。

1、服务基础标准

主要是服务标准体系的编写、发布、实施、评估、修订等涉及服务标准体系自身建设与管理的标准。如编写需要确定服务名词术语、服务分类、服务标准的类型、文件编写要求以及标志、图形符号等方面的通用标准。

2、服务环境标准

服务对象进入行政审批中心但尚未具体办理业务时所感受的环境评价指标，评估是否创造了安全、舒适、美观、便利、亲和的服务环境，主要是对服务大厅的规范要求，具体包括相关的服务形象标识，服务设施的布局、环境安全、环境卫生，大厅的咨询、引导等服务是否到位等标准。

3、服务质量标准

针对服务的固有特性满足服务需求的程度，以及描述服务提供过程所用的方法和程序等制定的标准，主要规范服务窗口面向服务对象进行的业务办理，具体包括服务质量特性标准和服务流程标准，前者侧重服务内容的要求，后者侧重服务程序的要求。

4、服务管理标准

基于服务流程而对服务管理提出的规范要求，主要规范行政审批服务中心的管理行为。具体包括服务需求管理标准、服务设计管理标准、服务监督管理标准、服务考核管理标准、服务文化管理标准，以及中心针对上述事项管理所进行的决策、执行和监督考核等管理环节的标准规定。

5、服务支持标准

主要是对服务所需众多资源和保障提出的规范要求，具体包括服务设施与技术、人力资源、财务会计、信息资源、后勤保障等标准。

6、服务工作标准

服务工作标准是对于服务质量密切相关的重要岗位应制定的相应岗位标准，具体包括行政审批中心和服务窗口等重要岗位的岗位资质、岗位职责等要求。

在该标准体系内，服务基础标准体系是整个标准体系的基础，指导其它5个服务标准体系。服务环境标准与服务质量标准是服务标准的核心部分，直接决定服务对象满意度的高低。服务管理标准是服务质量标准和服务环境标准的重要支撑。而服务支持标准又是服务环境标准、服务质量标准、服务管理标准实施的资源保障。服务工作标准则是从岗位的角度来落实上述环境标准、质量标准、管理标准和支持标准的要求，涵盖其标准体系中的重要岗位职责，是四个标准体系实现的组织基础。

（三）行政审批服务标准化体系的构建原则

从简洁和实用的角度看，行政审批服务标准化建设必须遵循以下五项原则：

1、规范服务行为与引导服务改革相结合

行政审批服务标准化建设要立足于规范行政审批服务行为，明确每一项审批事项的环节、公开服务的标准和尺度，防止服务因人而异的随意性，维护行政审批法规政策的严肃性，维护行政审批服务工作人员和服务对象的合法权益，进一步提高现有的行政审批服务管理水平，提高行政审批服务的质量和效率。同时服务标准还需要有一定的超前性，引导服务职能部门强化服务职能、创新服务机制，改革服务方式，引导服务向标准化、品牌化、人性化的方向发展。

2、共性标准与行业标准相结合

行政审批服务标准化建设既要考虑公共服务的共性标准，如服务管理、服务设施、服务意识、服务流程、服务技术等，同时还要合理确定反应行业特点的标准。行政审批服务标准体系还要体现行政审批服务特点和行政审批制度改革发展方向，及时更新行政审批服务标准体系内容，以提升行政审批服务整体水平，满足公民、法人和其他组织的行政审批服务的需求，不断提高中心的总体服务水平和质量。

3、合法性与合理性相结合

行政审批服务标准化建设必须符合宪法和法律，具备法定资格，拥有合法授权，符合法定程序。行政审批服务标准和标准体系还必须符合国家的政治理念，维护社会公正。另外，行政审批中心的服务属于公共服务的范畴，标准体系的构建应当与商业领域服务相区别，如服务的直接互动性和无形性，服务绩效难以量化、服务的不可存储性、较强的法规政策性等特征，指标选择应当体现公共服务的这些特点，具备合理性。

4、前瞻性和可行性相结合

前瞻性是指标准化建设需要有一定的超前性，以便引导服务职能部门强化服务职能、创新服务机制，改革服务方式，引导服务向标准化、品牌化、人性化的方向发展。可行性原则指行政审批服务标准体系的设定要从实际出发，充分分析主客观条件，具备可操作性，基本的实施资源具备、可以获得服务对象的认可、现实行得通。

三、我国行政审批服务标准化建设的现状与问题

（一）现状

我国行政审批制度改革的不断深化和行政服务中心建设的不断完善，为行政审批服务标准化建设的探索奠定了良好基础和支撑条件。自2007年1月国家标准委、国家发改委等六部门发布《关于推进服务标准化试点工作的意见》以来，各省开始积极探索服务领域的标准化体系建设，有序开展服务标准化试点工作。少数省份将行政审批服务中心和其它公共服务机构列为标准体系建设试点单位，在实践探索的基础上，制定、公布了行政服务领域的地方标准。

如2008年10月，湖南省地方标准《政府政务服务中心服务规范》、《政府政务服务中心质量管理与考核评定》通过审定，在地方公共服务标准化方面走在了前面。

再如2008年12月，山东省在对新泰市行政审批服务中心标准化试点的基础上，制定了包括《行政标准服务体系要求》、《服务质量标准体系》、《服务管理标准体系》、《服务

工作标准体系》和《行政（审批）服务规范》等行政服务标准。山东省的探索表明，标准的实施在一定程度上发挥了规范服务和引导服务的作用，有效地提高了行政服务中心的工作效率，改进了服务质量，赢得了公众的满意。

国内也有些城市探索用ISO9001标准来构建行政审批标准体系。从山东省的情况看，烟台、滨州、聊城等地市实行了ISO9001质量管理体系认证，建立行政审批服务质量管理体系，确定管理者职责，制定文件化工作程序，提供规范化服务，改善行政机关的形象。但实践表明，行政审批制度作为政府管理社会经济事务的一项重要职能，具有其自身的特殊性，传统行业的管理经验并不完全适用于此，一味的照搬ISO9001标准在某些情况下会与现阶段体制产生冲突。

总的来看，国内大部分地区的行政服务中心没有明确的开始服务标准化建设，大多是依靠建立和完善自身工作制度、工作规范等规章制度来改善行政服务中心的工作。但是，行政服务标准体系的建设正在成为一种必然的探索趋势。

（二）问题

当前，地方对行政审批服务标准体系的探索还存在如下问题：第一，地方标准体系的制定往往是由地方标准行政主管部门联合某一行政服务中心制定，缺乏全面的调研和理论准备，因此在经验总结层面缺乏广泛性，很多问题难以发现，许多其它优秀的经验做法被忽视。第二，标准体系的设计在很大程度上依赖于工业企业的质量标准体系来完成，很少结合行政服务自身的特点，针对性和实用性明显不足。第三，地方标准的制定缺乏相应的理论指导，标准体系的逻辑框架有待进一步梳理。第四，标准体系的配套实施机制尚未建立和完善，标准的执行、监督、评价和持续改进缺乏科学的机制设计。这些都有待于在行政审批标准化建设中进一步改进和完善。

四、推进行政审批服务标准化建设的措施

行政审批服务标准化建设是一项复杂的系统工程，具有综合性、结构性和配套性，因此，必须构建起一系列实施机制，完善相关配套管理制度和设施。

（一）深化行政审批制度改革，创造良好的制度环境

推进行政审批服务标准化建设是行政管理体制改革的一个重要组成部分，必须与我国行政管理体制、行政审批制度改革的总体进程相适应。目前，在政府管理和运行过程中，条块分割、职责交叉、环节重复、运行不畅、效率低下现象严重，势必影响标准化工作的开展和标准体系实施的后果。因此，推进行政审批服务标准化建设必须进一步深化行政体制改革，特别是行政审批制度改革。一是协调有关部门进一步清理、精简审批项目，整合审批流程，简化审批环节。二是建立行政审批项目数据库，对厅外审批事项和审批服务行为进

行大检查，强化监督管理。三是深化“两集中、两到位”试点改革，即在职能部门采取行政审批职能向一个处室集中，审批处室向审批中心大厅集中，做到行政审批项目进中心到位，行政审批职责向审批处室和分管领导授权到位，为行政审批服务标准化建设创造良好的制度环境。

（二）加强服务标准化培训，提高全员参与的执行力

行政审批服务标准化建设需要全员参与，要通过知识、技能、标准、信息和管理等培训活动，努力提高工作人员的思想、知识水平和操作技能，充分调动全员积极性与创造性，增强干部和员工执行标准的能力。一是加大服务标准化建设的宣传教育力度，加深干部和工作人员对服务标准化建设重要性的认识，提高标准贯彻实施的自觉性。二是加大服务标准及执行的学习培训力度，通过召开标准研讨会、交流会、座谈会等形式，对干部员工进行相关的知识技能的训练，以增强其执行能力。三是努力构造学习型组织文化，充分调动干部学习的自觉性和主动性，形成持续学习的组织氛围，提高组织学习能力。

（三）构建完善的奖惩机制，提高标准执行绩效

为充分调动全员参与的积极性，提高标准管理的效率，必须强化监督检查，建立完善的奖惩激励机制，这是行政审批服务标准顺利实施的保障。一是要明确奖惩的标准，制定细化的、可操作的考核指标，重整改、重提高、重奖励。二是明确监督的主体、对象、内容和方法，尤其要充分发挥人大代表、政协委员会和新闻媒体、企业、公民代表对审批中心的监督作用。三是在标准实施过程中，要实行问责制、民主测评监控制、业绩考评制等，并制定相应的奖惩措施，以充分发挥奖惩机制的惩戒与警示功能，提高服务标准执行绩效。

（四）建立完善的评估反馈机制，推动标准的持续改进

完善的评估反馈机制是行政审批服务标准化实施的重要环节，通过对服务标准的执行情况和效果进行评估和反馈，及时对不符合实际的服务标准予以调整。评估机制方面，要建立评估标准体系，即确定依据什么样的评价标准来展开评判；要建立健全信息收集机制，即健全收集相关评价对象的信息的各种方式方法；要完善分析机制，即科学选择相关分析方法，对收集的各种信息进行判断，并得出结论、提出相应的改进建议。反馈机制方面，要组织好外部反馈，广泛征求公民、企业和其他组织等“顾客”意见；要在部门内部对照工作目标、服务标准开展自我审查，进行分类分析、领导讲评，确定整改部门，落实整改措施和责任人；要建立健全的组织测量系统、科学的分析系统，对服务标准的执行情况和效果进行监测、评估和反馈，及时对不符合实际的服务标准予以调整。

（五）强化组织管理，提高标准管理效率

行政审批服务标准化即涉及到整个行政管理体制的流程与运作，又涉及到各职能部门的工作规范与工作流程，其实施需要高层领导的参与和强有力的支持，这是行政审批服务标准化能否顺利推进的重要条件。因此，要切实加强对行政服务标准体系建设的领导工作，统一思想，形成共识，为行政服务标准化建设奠定基础。要及时对建设与执行过程中的新情况新问题进行研究和部署，搞好组织实施，制定保障措施，强化监督检查，确保各项行政审批服务标准得到落实。另外，要选择恰当的执行方式和手段，综合运用行政手段、法律手段、经济手段、技术手段和说服引导手段，并实现各种手段之间的有机结合和优化组合，避免制度新旧更替引起执行标准的不一致。要加强推进电子政务建设，加快行政审批服务的信息化建设步伐，努力实现共享，推进政务公开，切实提高标准的管理效率。

[作者简介] 吴学军，济南市行政学院经济学部副主任、副教授。

本报讯（通讯员焦烈）办理任何一个行政服务事项都需要身份证明，但不同街道之间办理同一个行政服务事项需要的证明材料可能就不一样。近日，西城区正在进行的国家级行政服务标准化工作将改变这样的不规范的局面，实现统一行政标识、统一网络平台、统一业务流程、统一服务标准。

行政服务标准化，是通过对行政服务标准的制定和实施以及对标准化原则和方法的运用，以达到服务范围明晰化、服务质量目标化、服务方法规范化、服务过程程序化，从而获得优质服务的过程。目前，政务服务在国家层面还没有一个统一的标准。

2011年，西城区经国家标准委审查确定为国家级服务业标准化试点地区之一。目前，西城区正在组织各单位进行服务事项标准的编制和转换工作，标准化专业机构对各单位上报的标准进行了审查，并进行一对一指导。据了解，事项梳理工作共涉及全区37个委办局，确定编写服务事项标准大项600多项、确定运行管理与服务保障标准57项，涉及运行管理规范、评价与改进标准及服务保障标准。