国土空间利用如何高效

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《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称《建议》）中明确提出，以加快转变经济发展方式为主线，是推动科学发展的必由之路，符合我国基本国情和发展阶段性新特征。

我国的基本国情是人多地少，我国发展阶段性新特征是即将迎来以大量用地为支撑的三大“高峰”——人口高峰、城市化高峰和工业化高峰，形成了对国土的刚性需求，这一严峻的形势促使我们在“十二五”这一承先启后、继往开来的重要历史时期必须加快转变经济发展方式，促进城乡国土空间高效利用。

国土空间利用如何高效
中国人民大学公共管理学院土地管理系 严金明
础，这也是一种必然性。

如果中国的田块格局没有达到高标准、成规模，粮食安全是没有切实的基础保障的。

而纵观世界各国发展现代农业的历史，走的都是提升劳动生产率，增强农业竞争力的道路，是以劳动生产率论英雄，而不是以产量高低论英雄。

提高劳动生产率，就要扩大规模经营，上技术、上装备，这仍要落脚到农田整治上。

三是条件性。

推进农村土地整治，要考虑各地区的经济发展水平、资源禀赋条件和各种局限性，在布局上突出层次性、差别化。

要下好“一盘棋”，用“两条腿”走路——农田整治和村庄整治要一盘棋谋划；两条腿走路是指农田整治要加快，村庄整治要积极稳妥。

整治中要坚持全域整治，突出区域特色，建设好农村生态环境。

四是时机性。

农村土地整治如果现在不抓，就会错失良机，给将来制造更大的困难，不仅成本会大大增加，而且将影响经济社会发展的全局。

我们发现在一些地区的农村，农民在30年间房子反复六七次拆了建，建了拆，而且建新不拆旧，不仅是对土地资源的浪费，农民也无法积累财富。

农村土地整治要抓机遇，但并不是说就要大拆大建，而是要有层次地、积极稳妥地整体推进、系
统推进。

五是现实性。

农村土地整治要实事求是，不能够脱离农村现实。

实事求是就是要承认现行制度约束还比较大，要加快改革的步伐，释放制度的潜力。

制定《土地整治法》，依法推进土地整治。

土地整理中对布局不合理的土地进行调整，一些农民往往会认为自己的土地承包经营权受到了侵害，出现类似种种问题的根本原因就是在法律层面上缺乏协调，迫切需要一部《土地整治法》来协调土地整治与农村土
地使用权、农村土地承包经营权等的关系。

加快建设农村土地市场。

这是农村土地制度改
革最实在的一步，是非常迫切的现实需要。

提高执行力、监管能力。

一些地方在土地整治中出现了腐败现象，说明我们的执行和监管能力还不能适应形势发展的需要。

推进农村土地整治，要建立有效的执行和监管机制，确保土地整治能做得好，管得住。

提高社会认知度与承受力。

现在很多群众不相信土地整治能给他们带来实际好处，甚至有些专家也抱有怀疑态度，认为侵犯了农民的权益。

因此，要把土地整治中的好典型、好经验总结好，宣传好，提高全社会对土地整治这项利国利民工作的认14 中国土地·2010年第11期
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大力推进国土规划编制工作，建立“三规”衔接和协调机制
未来20年，我国人口总量将继续增加，人口规模高峰、流动人口高峰都将逼近，势必会对国土开发利用带来巨大压力。

同时，我国又处于城市化水平高速发展时期，城市化水平每年递增约1个百分点，到2020年将达到58％左右，届时将有近8亿人口居住在城镇，即未来近20年中我国城镇人口将会净增约3亿人，平均每年增加1000万人以上。

大量人口向城镇转移集中，这必将带动城镇用地需求的大量增加，形成建设用地需求的洪峰。

同时，国土开发利用的一系列社会经济问题、生态环境问题将会凸显。

因此，大力推进国土规划编制工作势在必行。

国土规划是一个地区比较长远、全面、综合的发展构想，其主要任务是：根据地区的发展条件，从
想必须是在综合各相关专项规划的指导思想、指导
方针和发展战略的基础上，突出体现国土规划的空间性、宏观性、综合性特征，在衔接指导思想时，应特别强调城市总体规划和土地利用总体规划指导思想服从国土规划指导思想，国土规划指导思想应对各相关专项规划的指导思想、指导方针、发展战略进行揉合统一。

另外，在规划发展布局和重点领域，规划主要任务和发展目标，重点项目和主要政策措施上“三规”也要做好衔接，不能在区域发展战略与布局上背道而驰，制定相互矛盾、相互对立的规划方案。

实施主体功能区战略，建立与完善城市成长管理和空间管制机制
《建议》中明确提出，实施主体功能区战略。

按照全国经济合理布局的要求，规范开发秩序，控制开发强度，形成高效、协调、可持续的
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（区、市）资源环境条件和潜力、人口经济发展基础和发展目标等因素，按照节约集约用地的规律和要求，把耕地保有量指标、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、整理复垦开发补充耕地规模和城镇工矿用地规模等指标分解到各县（区、市），加强对县级规划的指导和约束，确保市级规划目标得到落实。

高举节约集约大旗，建立与完善城乡统筹的农村居民点用地整合机制
《建议》中还明确提出，加强资源节约和管理。

落实节约优先战略，全面实行资源利用总量控制、供需双向调节、差别化管理。

完善土地管理制度，强化规划和年度计划管控，严格用途管制，健全节约土地标准，加强用地节地责任和考核。

节约集约利用土地，是缓解土地供需矛盾、促进经济结构调整和发展方式转变的基本手段。

加强土地节约和集约利用问题研究，建立土地节约利用的考核机制，是提高规划科学性、改进规划操作性的重要方面。

首先，要建立各类建设用地节约集约利用指标体系，研究提出土地节约集约利用标准；其次，要在评价分析各类存量建设用地集约利用潜力的基础上，研究提出实现潜力的保障措施；再其次，要统筹各类用地需求，研究提出各类新增建设用地规模控制的目标和盘活存量用地的目标，提出统筹增量和存量用地的配套措施。

农村居民点整合是土地节约集约利用的重中之重。

通过农村居民点再开发可以提高村庄土地利用集约度，为城市和产业发展提供用地；可以改善农村基础设施条件和生态环境，提高农民的人居环境质量，促进经济发展，促进城镇化。

在一些地区，农村居民点的土地利用水平较低，是存量建设用地供给的主要来源之一，实施农村居民点用地整合，是保障规划实施和城乡经济协调可持续发展的重要基础。

要完善城乡统筹的农村居民点用地整合的保障机制，一方面要拓宽农村居民点整理的投融资渠道，按照“谁投资，谁受益”的原则，结合各地的经济实力，采取政府投资、集体经济组织投资、企业或个人投资的有机结合，积极推进融资模式，通过土地整理证券化等市场运作融资模式，保障农村居民点整理的顺利实施；另一方面要因地制宜地推行多种农村居民点整合模式，在综合分析全市城镇化战略、农村居民点规模、人口规模等条件的基础上，采取迁移、合并、村改居、内部改造等多种整合模式，按照先易后难、建立示范、逐步推进的原则实施农村居民点用地整合。

树立起正确的政绩观，健全“政府绩效评估”考评机制
加快转变经济发展方式，促进城乡国土空间高效利用，还有赖于各级干部树立起正确的政绩观，而正确政绩观的树立则离不开科学的干部政绩考核机制。

实践表明，上面有什么样的考核，下面就会出什么样的政绩。

干部有什么样的政绩观，就会有什么样的发展观。

然而，目前干部考察的实际工作中，过分强调经济发展指标在干部政绩考评指标中的比例，如此的考评导向，必然导致地方政府将建立显著的经济政绩作为努力的方向，其中为保证经济发展目标的实现，而作出种种违背规划原则、损害社会及环境公平的决策也就不足为怪了。

以科学的政绩考核体系作为制度保障，推行科学的绩效考核工作，是制定和实施统一协调的国土
空间规划的必要条件。

明确政府绩效评价应遵循如
下原则：一是追求社会、经济、环境的综合效益最佳；二是以人民满意度作为最大的绩效考量，把人民群众的需要与行政产出及结果联系起来，以人民群众社会需要的角度对行政产出与结果作出定量的测定；三是推行绿色GDP。

在绿色GDP体系下，生态环境指标将作为考核政绩的重要参数。

因此，对于那些应该限制发展，应进行生态建设的地区领导干部的考核核心指标就定在了生态建设任务的完成效果上，而不是经济增长指标；而对于强调转变经济增长方式为主的优化开发区，则在环境政策和土地政策上给予相应的约束，将提高土地收益、提高环境质量等考核指标作为优化开发区领导干部考核
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