浅谈和谐社会背景下城管执法方式的转变

浅谈和谐社会背景下城管执法方式的转变

摘要：构建和谐社会与提高城市管理行政执法能力有着密不可分的关系，随着社会的发展和精神文明的进步，以人为本、和谐发展的观念日益深入人心。城管执法机构承担着进行市容市貌环境整治的重大责任，如何在严格履行职责的同时，最大限度地取得人民群众对城管行政执法工作的理解和支持，是对我们城管执法队员在当前形势下的总体要求。然而，我国当前的城管执法中仍然存在一些不文明执法、暴力执法等现象。所以，本文将从城市管理与和谐社会的构建的关系、我国目前城管执法的现状、存在的问题及原因和如何转变城管执法方式提出一些相应的措施。从构建和谐社会的内在要求出发，对实践中城市管理行政执法观念及其制度实行根本性的变革，在不断加强行政法治建设的同时，全面实施人性化执法，正确理顺和处理好城市管理中的各种关系，提高城市管理水平、优化发展环境、构建和谐社会。

关键词：和谐社会，城管执法，理念转变，人性化

On the Transformation of the Model of Law Enforcement

under the Background of the Harmonious Society

Author Li Ping

Tutor Li Guang-lei

Abstract:Building a harmonious society and improving the city management of administrative law enforcement ability has a close relationship, with the development of society and the spiritual civilization progress, people-oriented, harmonious development idea is increasingly win support among the people. Urban management and law enforcement agency for appearance of environmental remediation major responsibility, how to strictly perform their duties at the same time, to maximize the people on the area of administrative law enforcement work to understand and support, is our law enforcement team in the current situation of the overall demand. However, China's current urban management there are still some not civilized law enforcement, law enforcement violence phenomenon. Therefore, this article from the city management and the construction of a harmonious society, the relationship between China's current urban management law enforcement status, existing problems and reasons and how to change the law enforcement of urban management mode puts forward some corresponding measures. From the construction of the harmonious society sets out, in the practice of administrative law enforcement in city management concept and system implement fundamental change, constantly strengthening the construction of administrative law at the same time, the full implementation of humane law enforcement, correctly understood and handle all kinds of relations in the city management, improve the level of city management, optimize development environment, constructing the harmonious society.

Keywords：harmonious society，urban management and law enforcement，concept change，human nature

在积极构建社会主义和谐社会已成为全社会共识的形势下，行政主体在为社会服务和管理的过程中要适应新时期的需要，努力推进社会主义和谐社会的构建。然而，在当下中国行政执法过程中出现诸多矛盾，有的表现还相当激烈，尤其在城管执法领域，执法人员与被执法者之间的冲突屡屡发生，暴力执法频频出现，严重背离了和谐社会构建的目标，进而影响党和政府在人民心目中的形象。因此，我们要进一步明确城市管理行政执法部门的职责，改进执法活动。

一、城市管理与和谐社会

城市和谐发展是和谐社会的基础，城市的和谐发展关键在于有效管理。城市管理是保证城市高效有序运转，促进经济建设和社会和谐发展的一门科学。良好的城市管理不仅是社会经济发展的必然结果，也是城市建设快速发展的需要。加强城市管理，营造优美的城市环境，既可使城市功能得到充分发挥，又可提高市民素质，必将增加城市的吸引力和辐射力，带动城市所在地区的发展。这就是通常所说的环境也是生产力。但是城市管理涉及到城市生活的方方面面和千家万户，包含着纷繁复杂的社会矛盾和关系。因此，在构建和谐社会中，城市管理部门肩负着重要职责，面临着严峻挑战和艰巨任务。目前，城管作为城市管理的主要力量，如何在新形势下协调好各方面的利害冲突，建设文明而又富足的现代化新型城市这一问题值得深思。

二、我国城管执法的现状及存在的问题

改革开放以来，随着经济的快速发展和城市化进程的进一步推进，全国各大城市紧紧围绕“发展、创新、为民”的总体要求，积极开展社区依法治理工作，在改善城市面貌、优化城市管理、提高服务水平、维护社会稳定、促进精神文明建设等方面取得了长足进步。但是，发展中也出现诸多问题，例如随着中国城市化的到来，失业人口摊贩化、摊贩群体弱势化、摊贩经营非法化等问题的出现，使街头摊贩管理成为一个城市治理的难题。

中国的城管队伍，正是在这种城市化的背景下诞生的。和谐的城市要求有干净整洁的环境，要有规范有序的市场，而有些人生活问题都难以解决，在千方百计谋生活，城市管理与一些群众的就业谋生存在着矛盾，这就使得若仅仅单方面追求市容市貌无疑是空中楼阁。显然要想妥善处理好这对矛盾，让生活在城市中的每一个人安居乐业，达到

心理上的和谐，本就不是一件容易事，而且由于在中国城市管理过程中，城管队伍被放在了城市无证商贩这支弱势群体队伍的对立面，易造成执法不当，导致城管执法人员与无证商贩之间的暴力冲突愈演愈烈，野蛮执法、无理执法频频出现，严重挑战法律权威，同时也影响了政府形象，这些都与我们所倡导的和谐社会格格不入。城管执法中存在的问题还比较突出，主要体现在以下几方面：

（一）城管执法中暴力执法比较严重

城管执法机构作为城市运行系统的综合协调者、控制着和管理者，同时作为国家公职人员，应严格依照有关法律法规，依法行政、文明执法，而绝不能违法行政，更不能暴力执法。但目前由于种种原因，在我国城管行政执法过程中，违法行政和暴力执法的现象比较普遍和突出。城管部门强制执法有余，柔性服务不足，对普通百姓特别是对弱势群体缺乏应有的体察和关切。执法对象的人身权和财产权得不到应有的保障，经常遭受城管的侵害，成了城管违法行政的显著特征。

（二）违反执法程序现象比较普遍

行政主体在执法过程中应遵循执法程序法定、公正、公开原则及保障当事人的参与权。然而我国“重实体，轻程序”的传统恶习给执法主体在执法过程中造成不良影响。在现实中，城管执法机关在执法过程中不出示证件、暂扣物品不制作单据、不按规定程序履行告知义务、行政相对人依法享有的知情权，申辩权被剥夺、不按规定举行听证会以及执法不公正等违反《行政处罚法》所规定的程序已屡见不鲜。同时，因为程序的违法性，往往在执法效率上达不到要求，不仅浪费行政成本，还会使相对人的利益受到损害。如相关报刊文摘报道的“法学博士叫板停车罚款案”，郑州市某区人民法院就以被告郑州市城市管理行政执法局作出机动车违章停放罚款处罚决定，未向当事人出示证件、剥夺了司机的陈述和申辩权等理由，判决撤销了该局在汽车上贴罚单这一具体行政行为。

城管在执法过程中将《行政处罚法》束之高阁，必然会产生执法不公，滥用自由裁量权，势必损害到了相对人的合法权益，那么，就更别谈城管执法的效率问题了。“程序，效率，法治三者是相统一的，有程序的效率，才是有保障的效率，才能实现有效率

的法治。”①

（三）城管的职责及权力过于广泛，滥用自由裁量权

资产阶级思想家和法学家认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”②城管所涉职责包括市容环境卫生，规划，绿化，市政，工商行政，公安交通等上百项职权，几乎涵盖了城市群众生活的方方面面，其执法行为的一举一动，都关系到群众的切身利益。如此广泛的职责，必然会产生一些以权谋私，将“公权”当“私权”的特权思想或者官位思想。再者，由于我国城管执法缺少程序性的制约，滥用自由裁量权现象随处可见。

“行政自由裁权是法律、法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则自行判断行为的条件，自行选择行为的方式和自由作出行政决定的权力。”③而现实中往往存在着不依据法律授权的目的行事。即所谓的目的不适当，即“具体裁量决定所追求的目的不是法律授权的目的”④。执法人员在工作中对发现的问题应该处罚的不处罚，或以批评教育代替行政处罚或者该重罚的从轻处罚，甚至出现执法人员与违法当事人讨价还价，以暂扣物品价值的大小来决定罚款数额，妥协罚款的情形。

三、城管执法发生冲突的原因分析

（一）落后的城管执法观念

当前行政处罚是城市管理部门实现管理目标的主要手段，行政指导是辅助的管理手段，这种方式很难使被管者心服口服，被处罚的群众不但会叫屈喊怨，而且也不会对法律产生敬畏的思想。在“官本位”执法观念的指引下，执法方式简单粗暴。执法效果并不理想，并引发了很多矛盾甚至冲突。城管执法中暴露的诸多问题实质上反映了社会处于转型期的大背景下，经济发展与社会发展的冲突，传统管理手段与多元化社会中日益复杂管理对象之间的冲突。长期以来，我国实行政府社会高度合一的管理模式，政府把对社会公共事务的管理看成仅仅是政府的管理。公民主体在城管执法中的参与权被剥夺了，执法部门与执法对象处于直接对立的境地。

①黄贤宏：《行政法与行政程序》，载《江汉论坛》1999年第7期，第54页。

② [法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上），张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。

③姜明安：《论行政自由裁量权及其法律控制》，载《法学研究》1993年第1期，第57页。

④余凌云：《行政自由裁量权》，中国人民公安大学出版社2005年版，第86页。

（二）执法人员的素质低下

新形势下对执法队伍的素质要求在提高，而我们的执法队伍构成复杂，其中一部分执法人员没有受过系统的法律专业知识和岗位基本素质培训，并且有些执法人员公仆心不强，作风不正派，这都与我们重实用轻教育的城管执法观念有关，为少数利用公共权力谋取私利的行为提供了条件。在执法过程中，以言代法、以权代法，既不出示证件也不说明理由便直接进行处罚，执法无程序或程序被简化掉的现象造成双方地位不平等，这也严重损害了城管执法队伍的形象。

（三）城管执法程序不规范

城管执法人员是代表政府在执法，一定要严格按照法律程序办事，然而在城管执法过程中，尤其是影响公民权利和义务的具体行政行为时，很多情况下并没有遵循法定的程序。在行政处罚案件中存在程序违法、徇私枉法、人为剥夺当事人权利的现象时常发生，如没收商品不开罚单，不说明情况，执法方式简单粗暴，甚至动用暴力将执法对象的商品推翻、捣乱等，都严重损害了城管队伍的社会形象。根据有关部门在一个城市通过问卷调查的显示，市民对城管监察工作的满意率只有29.20％；32.43%的人认为某些监察人员滥用职权，不依法办事；22.78%的人认为某些监察人员有贪赃枉法行为；40.15%的人对城管监察部门的总体评价为“一般”；究其原因主要是城管执法工作中存在滥用职权、执法违法、随意收费、任意罚款、以权谋私等现象。

（四）相关法律保障机制不健全

到目前为止全国还没有一部关于城管执法的专门法规，现在城管执法的依据仅是《行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定。城管执法的法律效力和法律地位明显不足，城管执法主体在执法过程中处于一种尴尬境地：他不仅面临着执法相对人的质疑，而且在与其他部门打交道的过程中也处于“弱势地位”。同时，也没有法律对城管执法人员的权利义务、法定职责以及履职范围等问题做出明确的规定，城管执法的范围不断扩大，从市容环境到工商管理，从城市节水到公安交通，几乎无所不包。此外，缺少有效的监督制约机制，使得行政处罚自由裁量权被城管执法者任意使用，这就使城管执法方式简单化、粗暴化，增大了城管暴力执法发生的机率。

四、转变和创新城管执法方式的探讨

(一)转变城市管理观念

1．树立以人为本的城管理念

科学发展观是我国新时期与时俱进的发展战略，他的出发点和落脚点在“人”，认识社会进步的主体。科学发展观要求政府在城市管理中转变思想，统筹兼顾，全面发展。换言之，在城市管理中要以广大人民群众的根本利益为出发点，坚持以人为本，把保障人的生存权放在首位。因为城市首先是人们谋生的场所。美国社会学家波普诺说：“确定一个地方是否为城市的最重要因素，不在乎其规模，而在于其居民的谋生方式”⑤。从一开始，城市中最基本的谋生手段就是摆摊设点提供各种手工业和商业贸易服务。当人类社会进入工业化、城市化、现代化的轨道以后，城市的功能也发生了很大的变化。然而，小市民们传统的生产方式和生活方式仍然保持了其顽强的生命力。实际上，只要允许个人在合适的路段摆摊设点，他就能挣钱养家，于是这一家人就有了“生计”，而且是源源不断“可持续”的。

城市要清洁，民众要生存，如何解决其中的矛盾冲突，考验着政府的管理智慧。一个不容忽视的原则是——权力尊重权利。城市当然需要畅通的交通、整洁的街道，但当这种需要与部分公众尤其是弱势者的基本权利、生存需要发生冲突时，权力应该对权利保持最大限度的敬畏和尊重。所以要转变城市管理的观念，不能为了追求城市管理的洁净、整齐、文明，就一刀切地把所有看不惯的东西都赶出城外。这可能达到了城市整洁、文明、花园城市的要求，但实际上又失去了很多。失去了老百姓需要的便民服务或者不同层次的消费要求，让一些本来在这儿就业、维持生计的人失去了市场。

综上所述，城市管理者应该转变执法理念，坚持以人为本、执法为民的工作理念。积极树立平和亲切的执法者形象。教育执法人员以说理、疏导、服务为主，处罚为辅，坚决摒弃执法中冷、横、硬的作风和简单的清理、取缔的工作方法，教育引导执法人员强化服务，耐心细致的做好说服工作，坚持以理服人、以法服人。

首先，在严格执法时，不要去伤害一些人的、尤其是低收入者的基本生活来源，这是最基本的底线。如果要实现执法目标同时又不得不伤害低收入者的生活来源，我们就需要想办法从其他途径给他们以足够的补偿，以免执法过程中，因为伤害根本利益，而使得社会矛盾激化。第一，在城市中近居民区的非主要街道和小区中空闲的场地上，可以由城管发证，与社区服务相联系，定时定点地准许摆摊设点，为附近的社区居民提⑤ [美]波普诺:《社会学》(第十版)，李强等译，中国人民大学出版社2003年版，第321页。

供所需要的服务。这不仅解决了小商贩这些弱势群体的生存问题而且有利于社会发展和社会的和谐。第二，政府需要全面做好弱势群体的社会保障工作，例如做好下岗失业人员的保障，筹建免费的贸易市场等等，从源头上引导和疏通矛盾，才能从根本上突破城管“暴力”的怪圈。总之，城管执法不能脱离国情、民情。

其次，如果不是以既得利益群体获取某种小团体利益为目标，动辄罚款肯定不是城市管理的明智选择。对于被管理者，常常被不痛不痒地罚点款，最终的结果只会是麻木不仁，念一声“倒霉”事情就过去了。从这个意义上说，罚款最好作为城市管理最后的威慑性手段。譬如“移植”交通管理罚分的方法，但不要罚分和罚款并举，而是在给定的分值被罚完后，重重地罚一笔，这样的警示作用实际上会大于现在的罚分和罚款并举的方法。当然，在平常罚分的同时还要加强教育，使违章违者知道错在哪里，口服心服地真正产生痛改前非的诚意。

2．树立和谐执法的理念

树立和谐执法的理念，要求执法方式上依法执法，态度上与民为善，目的上促进和谐，而不是持敌视的态度。要让包括执法对象在内的老百姓感受到法律的尊严，也感受到法律的温情，执法的亲和力。“和谐执法”并不难，关键是要纠正执法部门在执法理念上的偏差。

首先，和谐执法，就要以法为据，以理服人。要严格遵守实体公正和程序正义相结合的原则，依法定的程序执法。要给执法对象讲法理讲道理讲情理。搞暴力执法、无理执法，只能激化矛盾，让矛盾升级，甚至诱发暴力抗法。执法要以人为本，大力推行人性化执法理念。人性化执法可以理解为：“倡导在执法活动中以人为主体和目的，尊重公民权利，依据人所具有的正常的感情和理性，在遵守法律的前提下，以人权为核心，依照法定的职权和程序，以人道、温情的方式进行非歧视的、理性化的执法活动，最终实现执法公正。人性化执法强调的是执法机关的工作人员在执行法律的规定和程序的过程中，要对执法对象及其相关人给与平等对待和人道关怀。具体来说，就是对执法对象及其他相关人予以理解、宽容、尊重、关爱，举止文明礼貌，态度热情诚恳”⑥。

其次，和谐执法，就必须痛下决心解决城管执法中滥施暴力问题，重塑城管和谐执法的新形象。现实中，城管执法方式简单粗暴，屡屡出现暴力执法、无理执法的新闻事

⑥参见刘文:《论“人性化执法”的实质》，载《中国人民公安大学学报(社会科学版)》2006年第3

期，第129-135页。

件，老百姓怨声载道。如今老百姓往往把城管执法与“野蛮”联系在一起，似乎城管执法人员就只会来“打、砸、抢”三招，热衷于搞“扫荡式”的野蛮执法。我们要坚决改变这种局面，重塑城管形象。

(二)提高城管执法队伍素质

现实中，有部分城管执法人员素质低下，在实际工作中有法不依，不注意工作方式，如执法不公、方式粗暴、做法扰民等等非人性化的工作方式，不仅损害了政府在公众心目中的形象，而且也不利于维护良好的城市形象。所以，笔者认为要提高城管执法人员自身素质。

首先，要加强城管人员政治、思想、道德素质。在执法过程中，无论遇到多么纷繁复杂的情况，都要头脑清醒，讲党性、讲原则，恪尽职守，谦虚谨慎，不骄不躁，作风正派。同时，道德作为社会规范约束人的行为，是检验人的文明程度的尺度，是衡量人的行为的一种标准，城管执法人员在履行职务活动中要遵循服务人民、秉公执法、清正廉洁、团结协作、勇于奉献、严守纪律的职业道德素质。

其次，要强调文化知识与业务能力并重。现今执法队伍的文化素质参差不齐，有的有较强的政治素质或社会经验，但缺乏系统的理论功底和宽厚的人文修养；有的有一定的文化知识和法律思维能力，但缺乏实践经验；这样的结构显然不适应城管执法工作的需要，更难以适应日益复杂的执法环境。因此，要加强现行执法人员的法律知识培训及业务能力训练，在执法中能灵活运用各种知识解疑释惑，让当事人心悦诚服，坦然接受执法人员的处理，从而达到既教育了当事人，又告诫了他人，表明执法队伍的执法效能。

最后，要树立法治观念，坚持依法行政。只有切实提高行政执法人员学习、运用和执行法律的能力和水平，才能确保法律的正确实施。坚持依法行政的前提就是要摒弃人治思想，树立法治观念。笔者认为树立法治观念关键是要自觉培养法律意识及法律思维方式。

（三）规范城管执法程序

城管执法，不仅要严格遵循实体性，而且还要严格遵守程序法。程序合法是实体合法的保障，在实体合法的基础上重视程序，才能保证行政执法行为本身的公正、合理，才能维护行政相对人的合法权益。城市管理行政执法机关应该按照行政处罚法以及有关法律法规的规定并结合本部门的实际建立一系列程序性制度，如行政处罚分级管理和备

案制度，行政处罚错案追究制度，行政处罚证据及暂扣制度，调查取证制度，听证制度，审查决定制度等，并用有关监督力量保障各项制度规范化运行。

（四）完善法律保障机制

由于相关法律规范不明确，存在法律空白地带，处罚设定宽泛，法律规范实效性不强等诸多原因，急需国家有关部门尽快制定出一部专门的有关城市管理综合执法的法律，使城管执法部门能够得到执法相对人的更大认同。同时加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政处罚自由裁量权，压缩自由裁量权弹性，避免出现随意收费、任意罚款、滥用职权的城管现象，不断提高依法行政和严格执法的质量和水平。 （五）强化城管执法监督

任何权力一旦失去了监督必然孳生腐败。城管工作人员行使法律法规赋予的对违章行为的处罚权，如果放松监督，就会出现执法不公，以权谋私，甚至滥用权力等现象，所以，城管执法机关和执法人员必须自觉接受上级监督、监查监督、审计监督等内部监督，并接受人大监督、舆论监督、群众监督等外部监督，通过监督来表明责任。要想让城管等执法人员在严格执法的同时，恪守自己权力的界限，显然应该还有一套细化的制度规定，明确奖励与处罚。而这就需要将执法者的公务活动完全置于社会监督之下。在舆论监督与政府行政的互动的关系中，我们应该有一个好的制度构建，进而更好发挥政府于现代社会中的功能，即制约、对话、共信。以权力制约权力、以道德制约权力、以权利制约权力。

(六)加强宣传教育，将依法治城与以德治城相结合

执法实践表明，绝大多数违法、违规者是通情达理的，只要执法者晓之以理、动之以情、行之以法，工作做到家，违法、违规行为是会得到纠正的。城市管理，是一个城市整体形象的充分体现。城管部门应该做好宣传工作，努力提高市民维护和支持城市管理的自觉意识，并且做到行为规范，礼貌待人，文明执法，服务百姓。只有实现真正的城市管理“亲民工程”，不断增强市民对城管责任感、归属感和认同感，才能使城市管理具有坚实的参与基础，在管理者和被管理者之间架起一座连心桥。市民是城市管理的重要主体，但由于实际生活水平、传统生活习惯、个人局部利益等问题的原因，部分市民对城管工作不理解、不支持，常常不配合，参与城管的热情不高，因此加强宣传工作显得相当重要。

结语

社会的和谐不是表现在无矛盾或力图消除矛盾上，而是使矛盾的解决呈现一种良性的态势，使之向着和谐趋势发展而不是不断恶化。所以，构建和谐社会的基本态度和主要方式，就是妥善解决和不断化解各种现存的矛盾，直面各种即将产生的矛盾而不是回避。在解决矛盾的过程中，体现社会和谐。古语云：“以和邦国，以统百官，以谐万民”。因此，，我们需要从构建和谐社会的内在要求出发，对实践中城市管理行政执法观念及其制度实行根本性的变革，在不断加强行政法治建设的同时，全面实施人性化执法，正确理顺和处理好城市管理中的各种关系，这将对提高城市管理水平、优化发展环境、构建和谐社会起着关键性的作用。

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