(创新管理)申报奖项创新奖

申报奖项：创新奖

申报单位：宁夏扶贫办

被推荐人：林月婵，女， 60岁，共产党员，现任福建省农办副主任、对口帮扶宁夏办公室常务副主任。

林月婵同志个人简介

林月婵同志，1945年2月17号出生在福建省，1963年9月至1966年2月上山下乡罗源戈口油茶场；1970年10月就读于厦门大学中文系中文专业，并于1973年3月毕业；之后，在福州市妇联任宣传部部长。1985年12月至1989年4月任福建省妇联宣传部副部长；1989年4月至1990年10月任福建省民政厅老区生产建设处长；1990年10月至1993年12月任福建省老区办副主任；1993年12月至1995年10月任福建省民政厅副厅长兼老区办主任；1995年10月至1997年12月担任福建政府办公厅党组成员、老区办、扶贫办主任；1997年12月至2000年5月成为福建省委农办室务会成员、副主任；2000年5月至2004年1月任福建省委农办副主任、农业厅党组成员；2004年1月至2004年5月任福建省委农办副主任、室务会成员；2004年5月至今为福建省委农办巡视员、闽宁办常务副主任。

林月婵同志一直致力于扶贫开发领域的机制创新工作，大力引进非政府组织的力量从事扶贫开发，积极吸收和借鉴非政府组织的先进管理模式，探索以政府为主导的扶贫模式逐步向非政府组织平稳过渡，努力寻求机制层面上的政府和非政府组织合作的新方式。

在她的积极倡导和指引下，福建省脱贫办已逐步与中国扶贫基金会建立起良好的合作伙伴关系，先后在农村卫生扶贫领域实施了母婴平安120行动项目，在农村金融服务领域推广农户自立能力建设工程---小额信贷项目，在资助农村贫困大学生领域合作开展了新长城项目，在提高贫困地区医疗条件领域启动了天使项目，在应对农村突发性灾害事件的救助领域也与中国扶贫基金会建立了良好的合作伙伴关系。

此外，1996年11月，根据党中央和国务院的部署，福建省和宁夏回族自治区建立了对口扶贫协作关系。林月婵同志担任对口帮扶宁夏办公室常务副主任，她对宁夏的扶贫事业倾注了大量的心血，并取得了令人比较满意的成绩，被宁夏人民称为“闽宁协作的友好使者”。

林月婵同志所做的创新贡献及其影响

林月婵同志作为福建省脱贫办的负责人，多年来一直在探索提高扶贫资金使用效率的方法和项目管理的有效模式，引导非政府扶贫组织参与政府扶贫资源管理，使全省扶贫开

发工作与中国扶贫基金会的扶贫品牌项目进行有机融合，开创了扶贫工作机制创新的崭新局面。

改革开放以来，中央和地方财政逐年加大对贫困地区的投入力度，扶贫资金作社会公共资源一直为各级政府所掌握。然而从过去的扶贫实践来看，这种政府主导型扶贫的扶贫方式虽然有利于动员资源，但是由于对非政府组织力量利用不够，对农民自已组织的力量利用不够，以及行政系统本身的弱点，常常引发效率低下等问题。

如何最大限度地提高扶贫资金的利用效率，已逐渐成为社会关注的话题。2001年，中国扶贫开发纲要明确提出，要积极创新条件，引导非政府组织参与和执行政府扶贫开发项目。

其实，政府和非政府组织在具体的扶贫项目实施中各有所长。我国长期计划经济体制和中央集权的基本国情，决定了政府强大的扶贫资源筹集能力和制度创新后的组织推广能力。作为反贫困的一支生力军，非政府组织则在扶贫项目的运作上表现出高效率、强透明度和对贫困人口的精确瞄准性的特征。国际社会的实践经验说明，非政府组织在反贫困领域的作用是政府无法替代的，政府与非政府组织之间的密切合作是缓解贫困的有效途径。政府应当主动改善和创造有利的法律环境，进一步积极鼓励非政府组织参与反贫困行动。为了提高政府扶贫资金的使用效率，扶贫部门则根据非政府组织的业绩和信誉，把资源交给最有效率的竞争者，并依据公开和透明的原则加以监管。

林月婵同志清醒的认识到了这一点，并成为实践的先行者。几年来，她致力倡导扶贫开发领域的机制创新工作，大力引进非政府组织的力量从事扶贫开发，积极吸收和借鉴非政府组织的先进管理模式，探索以政府为主导的扶贫模式与非政府组织逐渐相结合，并在实践中不断完善。她始终相信，新时期的扶贫开发，政府要准确定位，摆正自己的位置，要一改过去包办一切旧观念，要有所为，更要有所不为。在目前的财政体制下，政府掌握了大量的扶贫资源，政府部门和非政府组织在财权和事权上严重脱节，亟需搭建双方合作的平台，全面开拓合作空间，努力在机制层面上寻求新的结合点。

首次与非政府组织合作，引进“母婴平安120”项目

从2000年9月起，中国扶贫基金会开始实施“母婴平安120行动”，该项目是通过建立母婴综合保障体系，对贫困母婴分娩实施分类补贴，对贫困产后母婴进行物资援助，为项目区医疗机构配备基本的医疗设备，以提高贫困社区母婴生命保障水平和健康水平，促

进乡村人口素质提升，减缓因母婴生命出现问题而返贫的状况，促进爱心的奉献和人类文明和谐的发展。

2000年底，林月婵同志得知中国扶贫基金会策划设计的“母婴平安120行动”项目后，认识到该项目从当前农村卫生入手，是保障贫困地区母婴生命安全、减缓因病返贫现象的好项目，而且该项目在操作和运行方式上，不同于国内同类妇幼卫生项目，它自己创建了一套有效的目标发现机制与现代信息管理方式，不仅注重对供方（基层医疗机构）的援助，更注重对需方（贫困农户）的援助，同时也注重项目的可持续发展。

于是，她立即组织有关人员学习宣传，取得共识，并向时任省长的习近平同志汇报，得到习省长的充分肯定和大力支持，从省扶贫基金中划出200万元作为母婴项目经费。2000年9月，该项目在政和县率先启动。与此同时，福建省脱贫办、政和县人民政府和中国扶贫基金会签订了合同，明确了各自的职责。这个项目是福建省脱贫办首次与非政府组织合作，引进非政府组织先进的管理模式和运作机制管理扶贫资金和项目的偿试。

项目实施三年来，政和县共登记管理孕妇1278人，已有1116人安全分娩。同时也向贫困高危的产妇发放补贴近10万元，中国扶贫基金会还先后募捐了总价值逾百万元的药品、衣物，现已全部发放到贫困群众手中。项目区住院分娩率得到大幅度提升，新生儿及孕产妇死亡得到了有效控制，初步实现“挽救两条生命，保全一个家庭”，深受贫困地区百姓的欢迎。截止到2004年7月，政和项目区已管理孕产妇1463人，其中贫困产妇441人，新生儿1295人。

林月婵同志当时兼任福建省对口帮扶宁夏的对口办常务副主任，所以她一直将宁夏的东西扶贫协作工作与福建的扶贫工作等同关心，认为对两省区的扶贫脱贫应该“同此凉热”。所以“母婴平安120行动”在福建试行成功后，她立即将这一经验介绍给宁夏，宁夏回族自治区扶贫办也从闽宁对口帮扶经费中划出一块，在南部山区贫困的隆德县启动实施，项目也取得了较好的社会效益。

“母婴平安120项目”福建省地方政府、福建省脱贫办和中国扶贫基金会的职责分工

中国扶贫基金会主要负责项目的策划、设计和实施中的适时调整；提供配套资金；组建项目实施机构并对实施机构进行有效监督管理；项目实施机构所需人员的招聘、辞退、培训、考核、聘用和奖惩；制定项目操作的实施细则和各项规章制度；建立保证项目正常运转和项目监测所需的信息和档案管理系统，并按照项目要求汇总、分析和整理；项目财务的监督检查和管理；项目运行情况监测检查，项目定期评估和项目的最终验收；负责项目资金的管理和安全性。

福建省脱贫办主要负责督促按时按数落实项目配套资金；协助中国扶贫基金会搞好项目规划和设计；协调、沟通项目同省、地、县各有关部门的关系；通过扶贫系统对项目实施的社会意义和扶贫效益在项目区进行推广和宣传；协助扶贫基金会对项目进行细化和管理；并协助搞好人员培训、物资援助和信息系统的建设；协助推进项目管理体制的改革与创新；协助搞好项目监测研究工作。

政和县人民政府主要负责按时按数提供项目配套资金；选派县主管扶贫、卫生事业的领导及扶贫办、卫生局主管干部参加项目领导小组，以协助、参与对项目的管理；协调扶贫基金会同下属有关部门和妇幼保健系统的关系，为基金会建立县乡村三级项目实施机构提供行政保障和支持；政府系统对项目实施的社会意义和扶贫效益在项目区进行推广和宣传；按照项目实施的需要要求卫生局、计生委等相关部门向项目实施机构提供必要的信息；支持基金会从现有卫生保健系统中选拔和招聘项目实施机构人员，并保证其原人事隶属关系、工资、福利待遇不变，在项目实施周期内原则上不对项目实施人员进行工作调动，以保证项目实施队伍的稳定；对基金会实施本项目给予其他必要的协助和支持。

再次合作，开展小额信贷扶贫

“小额信贷（Micro-finance）”是指专向低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务的活动。由于它在一些地区比较成功的解决了正规金融机构长期以来没有解决的问题——为穷人提供有效的信贷服务和同时实现信贷机构自身的持续发展，因而被众多的发展援助机构和发展中国家的政府视为一种有效的扶贫方式。

尽管小额信贷是一种比较有效的扶贫方式，但是如果没有一个有效的实施方法，也一样不会起到效果，反而会事倍功半。从1997年开始，福建省财政厅划出4600万元资金专项用于全省开展小额信贷扶贫工作，但在实践中存在一定的问题。

林月婵同志凭借多年的工作经验，总结这种以政府部门为主导开展小额信贷工作有以下几个方面的弊端：一是工作人员严重不足。小额信贷工作需要有一批人员从事放贷和收款，工作流程细致，工作量大，政府部门人员难以胜任；二是操作随意性大。地方政府或部门没有严格按照小额信贷的规范来操作，重放轻收，有的地方甚至没有按照“五户联保、整贷零还”的原则贷给贫困农户，而是把资金贷给企业，造成小额信贷本金回收难以保证。由于缺乏规范的操作规程和有效的监控手段，小额信贷资金使用情况在各地开展情况也良莠不齐，工作班子能力强、素质高的地方，小额信贷工作开展得好，但往往受人事调动影响。三是责权不明晰。地方政府在实施小额信贷项目时，由于没有明确相应的责任主体，缺乏有效

的监控措施，小额信贷资金流失现象时有发生，个别地方小额信贷周转金甚至成为地方政府的债务周转金；四是项目机构不可持续。以政府部门为主导开展小额信贷工作，多是以行政手段推进，没有成本核算概念，往往造成项目运作成本过高，资金使用效率低下，政府对逐年增加的项目运作费用补贴已难以为继，项目发展不可持续。

针对这种状况，林月婵同志多次牵头召开处务会议，研究调整小额信贷扶贫政策，逐步改变由政府主导的小额信贷运作模式，不再向各县发放小额信贷周转金，同时加大力度回收资金。在此期间，她发现中国扶贫基金会的“农户自立能力建设工程---小额信贷”项目的SSCOP模式层次简化、责任明确、权责对应，并在别的省份有很好的实践效果。于是在2001年，在林月婵同志的主持下，福建省脱贫办与中国扶贫基金会再度合作，利用回收的小额信贷资金在福安市、霞浦县先后启动实施了“农户自立能力建设工程---小额信贷”项目。

观念的转变往往需要有一个过程，不是一蹴而就的。在引进自立工程之初，一些地方的个别同志就表达了不同的意见和看法，这不仅仅要求思想工作要耐心细致，更需要用事实来证明项目的生命力。

3年来的试点表明，自立工程通过一整套严格规范的操作规程保证了小额信贷资金能够及时发放到贫困农户，解决了贫困农户发展生产资金短缺的问题，通过严密的资金监控手段保证了资金能够及时回收，解决了小额信贷资本金安全的问题；独立的财务成本核算保证了项目及机构实现自收自支，解决了小额信贷管理机构可持续发展的问题；项目管理机构通过在民政部门注册登记，独立的法人实体身份确保项目机构在具体业务指导上实行独立自主，避免了过多过细的行政干预，仅在宏观政策层面接受政府指导。自立工程最大的受益群体就是贫困群众，不仅解决了他们发展生产投资短缺的问题，而且在项目实施过程中的接受技能培训，增强了他们经营管理能力，为稳定脱贫奠定了基础。截止到2004年7月，福安市中国扶贫基金会的自立工程项目覆盖农户数累计14482户，累计覆盖人口数64578人；霞浦县项目覆盖农户数累计达69696户，累计覆盖人口数278705人。

“小额信贷”项目合作各方的职责分工

中国扶贫基金会主要负责制定项目操作机构——农户自立能力建设支持性服务社（sscop）组建标准、人员数量和资格要求，并依标准对申请单位进行审批；负责项目的设计、人员培训、监测和研究，制定项目运作方案和相应的管理办法；积极向国际、国内社会公益组织争取人力、财力、物力支持；按时投入项目培训费用，并对项目操作机构划拨和使

用资金进行统一监控管理；指导和监督福建政府的项目操作机构认真实施项目，并在政府和脱贫办的协助下确保项目成功；与有关部门、社会团体、新闻媒介建立良好的合作关系，为项目顺利实施争取合理的优惠政策和创造良好的外部环境。

福建省脱贫办主要是根据基金会制定的项目运作方案和有关管理办法，协助基金会指导福建省政府项目操作机构认真开展项目实施，随时对项目和资金运作提出意见和建议；按时按数筹集项目资金，作为基金会的协助者，积极参与基金会的监测、管理和研究等工作，按项目运作方案负起相应的监测、管理职责、协调省级有关部门的关系。

福安市人民政府按时按数出资金；并按照基金会的要求在扶贫系统设立具有独立法人资格的项目操作机构，即在民政局注册成立一个社会团体，其名称为农户自立能力建设支持性服务社，负责项目的具体操作和实施，并开设独立账户，负责项目资金的安全运作，保证资金的使用和回收；积极协调市内各部门、各项目乡镇的关系，提供项目实施的人力、财力和物力及政策等必要和便利的条件，促使项目成功；按照项目的运作方案和有关办法，责成市脱贫办为其代表，加强对项目的监督、指导和支持项目操作机构积极开展工作，尤其加强对财务和资金安全的监督力度；为基金会设在地方的联络处的正常工作提供便利，协调其与相关部门间的关系，但不干涉联络处工作的独立性；如果因为基金会和脱贫办不履行职责，致使项目不能实现预定设计目标，其有权利撤销项目操作机构，收回投入的资金和设备。

福安市被中国扶贫基金会列为全省第一个“全国贫困农户自立能力建设项目——小额信贷扶贫项目试点县”以来，仅2个多月时间，就在全市6个乡镇24个行政村34个自然村中组建成了73个服务中心、389个联保小组，已发放项目资金188.8万元，扶持1990户入社农户发展种植业、养殖业、捕捞业三大类微型项目，为贫困农户和低收入农户脱贫致富提供了有力帮助。范坑乡蒲家山村农民许阿清说：过去，由于没钱发展生产，我们只能守在家里苦度日，如今多亏党和政府对我们贫困户的关怀，把资金直接发放到我们手中。我们一定要用好资金搞好生产，早日走上脱贫致富的道路。

“越合作就越想合作”

母婴项目和自立工程是福建省扶贫办引进非政府组织参与运作管理政府扶贫资金，探索扶贫工作机制创新的良好载体，几年来的实践表明，通过与中国扶贫基金会合作，引进非政府组织先进的管理模式，在扶贫开发工作领域实现了新的突破，主要表现在：一是目标更加明确了，扶贫开发从以往大范围的贫困地区相对集中到以行政村为基本单位的小区域，真正实现扶贫到村、工作到户，如母婴平安120行动项目覆盖区域就明确了84个行政村；二是扶贫对象更加明晰了，受助对象落实到贫困农户，如农户自立能力建设工程项目，组建的五户联保小组和中心会议制，明确了受助农户，并逐户跟踪服务管理，贫困地区的老百姓

真正得到了实惠；三是扶贫资金在管理上找到了有效载体，提高资金使用效益和效率，为更多的政府扶贫资源提供了可借鉴的模式。

林月婵说，通过政府与扶贫基金会合作，扶贫资金的使用效率提高了，而且扶贫基金会的工作人员有高度的敬业精神，他们经常深入项目住在农户家里，一住就是半个多月。有中国扶贫基金会这种扎实的工作作风，真是越合作就越想合作。

2004年6月在资助农村贫困大学生领域与中国扶贫基金会合作开展了新长城项目，福建省级各挂钩单位共筹集资金60万，推荐了207个重点村的226个贫困大学生。截止到2004年7月，已经有129个贫困大学生通过核实，得到了资助金和结对卡，其余的学生扶贫基金会正在核实中，资助金将在开学后陆续发到经过核实的贫困生手中。

此外，福建省扶贫办拟在经济欠发达县进一步扩大试点规模，屏南县的母婴项目前期准备工作已就绪，正在启动实施；中国扶贫基金会已完成对长汀、华安县启动实施自立工程前期筹备情况的检查，将新投入资金逾千万元。

对林月婵同志的简要评价

林月婵同志致力倡导扶贫开发领域的机制创新工作，大力引进非政府组织的力量从事扶贫开发，积极主动吸收借鉴非政府组织的先进管理模式，探索以政府为主导的扶贫模式逐步向非政府组织开放，在她的积极倡导下，福建省脱贫致富办公室已与中国扶贫基金会全面开拓合作空间，逐步建立起良好的合作伙伴关系。

她所做的“政府资金非政府用”这种政府与非政府组织合作的大胆尝试，提高了扶贫资金的有效利用率，让贫困农户得到了实实在在的好处，对以后的政府与非政府组织的合作起到了借鉴作用。