我国环境税收体系存在的问题及其成因分析

我国环境税收体系存在的问题及其成因分析
摘要：在我国全面进入小康社会之际，强调经济的发展要坚持可
持续发展战略，有利于我国在经济增长的同时保持后劲，在人类环
保理念普遍增强的情况下，建立环境税收体系，能够与“环球同此
凉热”。在我国现行的税收体系中，客观上具有环保功能的税种不
在少数，但是，还有一些税种没能把环保理念充分体现出来，不能
对资源浪费、破坏环境的行为进行有效的遏制。本文在分析我国现
行环境税收体系存在的各种问题的基础上，进一步探讨了这些问题
的成因，以期对我国环境税收体系的健全与完善有所启示。
关键词：环境税收；问题；成因
中图分类号：f223 文献标识码：a 文章编号：1009-0118（2011）
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一、我国现行环境税收体系存在的问题
（一）税费并存不利于建立绿色环保激励约束机制
尽管我国目前有不少绿色环保的税收政策散见于各税种之中，但
大多属于辅助性的规定，而解决环境污染的主要方法是排污收费制
度。该制度以筹集治污资金为目的，根据“谁污染、谁治理”的原
则，按照法定标准，向排污超标的单位收取一定的费用。尽管这一
制度对于治理污染、控制环境恶化发挥了一定作用，但总体上并不
理想。
（二）含有绿色成分的税种对环境保护的调节力度不够
1、资源税存在的缺陷
首先，资源税性质定位不准。我国的资源税以开采企业因开采条
件不同而形成的级差收入为调节对象，属于对级差地租的征收，虽
然客观上具有保护资源的作用，但制定法律的初衷没有过多考虑绿
色环保的功能，在一定程度上影响了该税作用的发挥，不能做到开
采资源的成本内部化，也就不能从根本上起到遏制资源浪费，保障
资源合理开发和利用，进而保护生态环境。
其次，资源税征税对象的确定，是以矿山为标准，并不区分某一
矿山的富、贫，使得部分企业采取采富弃贫、采易弃难、采大弃小
的方式加大矿产资源的开采率，尽最大可能增加资源税的实现数
量，以寻求最大的短期经济效益。这一行为直接导致了资源的开发
和利用效益降低的结果，助长了破坏和浪费国家资源的现象。
第三，资源税征税范围过窄，不利于全面保护现有的资源。由于
目前资源税的征税范围仅限于矿产资源和盐，而更多的资源如水、
森林、地热、滩涂等没有征税，使得企业对这些资源进行无序甚至
疯狂的开采，不仅违背了税收公平原则，也造成了应税与非税资源
产品生产企业经济利益的不同。
第四，资源税计税依据和方法不尽合理。目前的资源税根据销售
量或生产量计税，不能随资源的价格变化，在资源价格持续上涨的
今天，不能有效调节企业利润，进而发挥税收“内在稳定器”的作
用，不仅是国家的经济利益受损，还促使企业对资源产品疯狂涨价，
通过涨价攫取更多的利益。
最后，资源税采用定额幅度税率，只反映了劣等资源和优等资源
的级差收益，不能根据资源市场变化而调整，与市场机制要求相背
离。同时，我国资源税单位税额多年来没有大的调整，使得税负明
显偏低，难以发挥税收的调节和保护作用。
（三）消费税存在的缺陷
1、消费税的征收范围过窄。在防止环境污染方面，只将鞭炮焰
火纳入征税范围，没有将剧毒农药、含磷化肥等纳入；在防止资源
浪费方面，只把一次性木筷、实木地板等纳入征税范围，而没有将
一次性的塑料袋、电池、纸尿裤、包装物列入；在抑制能耗方面，
只将成品油纳入征税范围，而没有将煤炭、天然气等纳入。由此种
种，造成人们对环保认识的偏颇，好像有的资源不能浪费，有的就
可以随意使用，有的污染要制止，有的则可以为所欲为，这不利于
全面培养人们的环保意识，发挥消费税的环保作用。
2、消费税部分税目的税率偏低。如一次性木筷税率只有5%，无
论对生产者还是使用者都不能感到“切肤之痛”，起不到抑制该行
为的作用。同时，成品油采用定额税率，不能发挥价格的调节作用，
没有起到燃油税的目的。
3、三个土地税存在的缺陷
城镇土地使用税征收范围小、税负偏低，只能作为地方财力的补
充，对合理使用国有土地，节约土地资源起不到应有的刺激作用。
耕地占用税的初衷是保护农业用地，对占用耕地的一种补偿。由于
税额较低，采用一次性征收等不足，对农用土地的保护作用甚微。
土地增值税出于抑制房地产炒作和牟取暴利的投机行为，事实上
只起到了“把左口袋的钱装入右口袋”的作用，并没有减少土地资
源的滥占、浪费等情况，2009年在世界经济危机的背景下，我国各
地的“地王”却被不断刷新就是很好的例证。
4、车船税和车辆购置税存在的缺陷
车船税是按照车船的种类、大小确定不同税负的，没有考虑该车
船的性能、油耗及尾气排放量等因素对环境的损害程度，基本上没
有考虑环保因素，不利于发挥该税缓解交通拥堵、减轻大气污染的
作用。
车辆购置税对于限制车辆过快增长、防止能源类资源浪费、减轻
环境污染的作用未能发挥，相反，近两年来对小排量汽车采取优惠
政策，刺激了小汽车的激增，表面上看“限大放小”能够减少尾气
排放，减轻大气污染，而实际上忽视了“积少成多”的累积效应，
该税实施的效果适得其反。
5、城市维护建设税存在的缺陷
城市维护建设税定位不准，只照顾了城镇，却忽视了更广大的农
村地区的环境建设与保护。同时，该税作为增值税、消费税、营业
税三税的附加，没有独立的课税对象、计税依据及减免措施，在实
际工作中成为“三税”的附庸，很难发挥独立税种应具备的各种功
能。
（三）相关的税收优惠政策缺乏绿色环保理念
我国现行税制中的优惠方式种类繁多，包括减税、免税、延期纳
税、出口免退税、再投资退税、即征即退、先征后退、先征后返、
投资抵免、税额抵免等方式等，但原有涉及绿色环保方面的优惠方
式仅限于免税和减税，即便在2008年修订的企业所得税和2009年
修订的增值税等税收法律法规中，也只增加了即征即退、投资抵免、
税额抵免等有限的几种，纳税人可选择的余地很小，不利于绿色环
保事业的发展。
（四）缺少专门的绿色环保税种
尽管在诸多税种中出现部分绿色环保的相关规定，但由于力量过
于分散，而且多为阶段性政策，系统性、协调性较差，既不能体现
税收对绿色环保的调控力度，也不能集中有限的税收资金用于环境
建设。因此，在税收政策方面，应该完善现行税制的基础上，开征
环境保护税。
二、我国现行环境税收体系存在问题的成因
通过上面对环境税收存在的问题进行揭示可以看出，我国环境税
收制度发挥的作用较小，对构建环境税收体系还缺乏全方位的思
考。我国环境税收体系存在诸多缺陷和不足，取决于目前的经济环
境、制度环境、社会环境，与我国的经济发展、经济体制与政策取
向等方面存在着更深层次的关系。
（一）粗放型经济增长模式忽视了对资源环境的保护
如同经济基础决定税制变革一样，经济的增长方式也对资源的利
用及环境的优劣至关重要。我国从经济体制改革至今不过三十年的
时间，由于长期以来我国经济总量和人均产值较低，使得人们在盲
目追求“大规模、高增长、高产值”的同时，忽略了对资源的有效
利用及环境的有效保护。从某种程度上说，这种粗放型经济增长方
式是造成我国资源耗竭、环境污染日益恶化的根本原因。
（二）经济体制的不完善抑制了环境税收体系的变革
税收要发挥其经济杠杆的调节作用，就必须以健全、完善的市场
经济体制为前提。我国尽管在1992年就宣称要建立社会主义市场
经济，然而，”建立”不等于“健全”。由于市场经济体制不完善，
市场不能完全遵照价值规律运行，价格对商品的供求关系有时不能
快速、准确地反映，甚至出现滞后和偏差，因此，以调节价格影响
企业和消费者行为的环境税收的使用受到制约，作为环境政策手段
的作用效果具有不确定性，从而影响了政府采用这种手段，导致税
制中对环境保护缺乏关注。

（三）地方政府的行为模式导致环保功能的弱化
近年来，中央政府在环境保护方面发挥的作用是积极的，不仅做
出了退耕还林等重大举措，还出台了诸如大气污染防治法、环境保
护法等一系列法律法规。然而在现实生活中，破坏生态环境的事件
却屡屡发生，究其原因，是地方政府在环境保护中角色的异化，从
而导致环保功能的弱化。
（四）各经济主体对环境税收采取漠视甚至抵制态度
环境税收在某种意义上讲求的是社会整体利益，所以更强调社会
的公平性。然而，这一政策的实施毕竟要影响到各经济主体的微观
利益，所以，随着环境税收的增加，其潜在的收入分配功能就会显
现出来。
首先，就企业而言，环境税收作为经济杠杆，能够促进企业节能
降耗，节约费用，但税金毕竟是一项实实在在的费用支出，相对于
直接管制（即标准）手段而言，使企业承担额外的纳税费用。尽管
在环境税收手段下，社会总费用在减少，但对企业来说，在绝大多
数情况下的费用都是上升的，而且费用增加最明显的是那些处于平
均控制费用水平上的企业。这类企业数量比较多，因此，这也就是
为什么环境税收难以得到我国企业界支持的原因。
其次，就消费者而言，他们是税负的最终承担者，即负税人。也
就是说，一方面，如果向企业开征环境税收，企业会利用价格转移
将该笔税收负担转嫁给消费者。另一方面，如果直接向消费者开征
环境税收，这些消费者既是环境税收的缴纳者，也是环境税收的最
终负担者，对于环保意识薄弱的消费者而言，凭空增加了很大的经
济负担，消费者会对这种税负做出激烈的反应。在这种情况下，环
境税收的开征往往得不到消费者的深刻理解和大力支持。
（五）普通人群对环境保护的观念仍存在一定偏差
尽管大多数消费者的环境保护意识有了一定提高，但仍没有达到
“自觉自愿”的程度，对环境保护的态度，一般是“说起来重要、
行动上次要、效果上不要”，就是说，人们在日常生活中对环境保
护经常侃侃而谈，但是在具体行动上却不那么重视，比如，我市近
年来实行垃圾分类办法以来，在大街上的垃圾箱根本起不到应有的
作用，人们照样把可循环利用的和不能重复利用的甚至有毒有害的