我国义务教育教师的国家教育公务员法律身份及其保障制度

第6卷 第2期教育学报

Vo l 6,No 22010年4月

Journal Of Educati onal Studies A pr 2010

收稿日期:2010 02 20

作者简介:韩小雨(1980 ),女,汉族,海南人,教育部普通高校人文社会科学重点研究基地北京师范大学教育学部教师教育研究中心讲

师,博士,主要从事基础教育政策、教师发展研究;庞丽娟(通讯作者)(1962 ),女,汉族,浙江人,教育部普通高校人文社会科学我国义务教育教师的国家教育公务员

法律身份及其保障制度

韩小雨,庞丽娟

(北京师范大学教育学部,北京100875)

摘 要:教师的法律身份是关于教师与其他各类教育主体之间法律关系的规定,是建构教师权利、责任与义务体系的核心依据。明确教师的法律身份是教师队伍建设中的前置性与根本性问题。我国现行相关法律对义务教育教师法律身份界定不明已经严重影响了教师权益保障与队伍建设。当前,以法律形式确立义务教育公办教师的国家教育公务员身份是我国义务教育事业发展的必然选择与现实需求,同时应抓紧研究建立国家教育公务员制度以及相关的职业、待遇、培训、法律救助和监督问责等保障机制与配套政策。

关键词:义务教育教师;国家教育公务员;法律身份;保障制度

中图分类号:G451 4 文献标识码:A 文章编号:1673 1298(2010)02 0082 08

义务教育是国家最大的公益性事业,保障和促进义务教育可持续健康发展,不断提升义务教育质量是党和国家高度重视、事关我国国民素质整体提高、科学发展观贯彻落实和和谐社会建设的重要历史性任务。当前,我国义务教育正逐渐实现由 人民办 到 国家办 的转变,义务教育事业发展重点进一步由保障普及转向提高质量。在影响义务教育质量的众多因素中,教师无疑是最为核心和关键的因素,能否建设起一支数量充足、结构合理、素质较高的教师队伍,对我国未来义务教育事业发展特别是质量提高起着决定性的作用。为此,我国政府不仅在 教师法 、 义务教育法 等多部法律中规定应保障教师的合法权益,近年来还通过一系列政策与举措改善教师待遇,提升教师地位,努力增加教师职业的吸引力,并取得了一定的积极成效。但目前我国义务教育教师队伍建设的总体状况与义务教育事业发展和人民群众对高质量教育的迫切需求之间仍存在较大的差距:教师队伍建设速度较为缓慢,素质整体偏低,工资待遇差、权益保障不足,流失严重。上述问题在我国贫困农村、边远地区更为突出。教师队伍建设已成为制约我国义务教育特别是农村义务教育

事业进一步发展和质量提高的瓶颈。其破解的关键在于切实保障并提高教师的社会地位和各项权益,增强教师职业的内源吸引力,稳定并吸引优秀人才从教,提升队伍质量。随着我国经济社会的发展和教育法制建设的推进,对我国义务教育教师地位的提升和基本权益的保障,最根源性的举措就在于确立义务教育教师作为国家教育公务员的法律身份,建立国家义务教育教师教育公务员制度,以此明晰教师相应的权利、责任与义务,依法保障教师的各种权益,切实提高教师的社会地位,同时也有助于政府更为科学、有效地统筹和管理教师资源,促进义务教育教师队伍建设与均衡配置。

一、我国义务教育教师法律身份规定

的现况与问题

教师的法律身份是关于教师与其他各类教育主体之间法律关系的规定,是建构教师责任、义务与权利体系的核心依据。法律身份不仅决定了教师的责任和义务、各项权利、工资待遇、资格任用、人事管理等,更重要的是,不同身份教师的适用法律与制度、所享有的权利与范围、权益保障的程度与力度很不

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相同,因此,明确教师的法律身份是教师队伍建设中的前置性与根本性问题。通过对建国以来相关法律文本的分析,我们发现,目前我国现行法律中没有关于义务教育教师的法律身份的明确规定,仅 教师法 (1993年)第三条中规定: 教师是履行教育教学职责的专业人员 [1],这仅仅体现了教师作为专业人员的职业特点。教师的明确法律身份规定缺失,其法律主体地位未能得以真正确立[2]。尽管义务教育阶段的中小学教师履行的是公共职责,为国家教书育人,其工资待遇等经费也是由公共财政负担,而且法律规定比照公务员的标准负担(1993年 教师法 第二十九条规定 教师的医疗同当地国家公务员享受同等的待遇 [1];2006年 义务教育法 第三十一条规定 各级人民政府保障教师工资福利和社会保险待遇,改善教师工作和生活条件。教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平 [3]),但始终没有明确的公务员的法律身份,而2005年的 公务员法 对公务员提出三条界定标准 ,更是将中小学教师由于没有 行政编制 这一点而被排除出公务员系统[4]。义务教育教师实际工作的公务员性质与目前法律规定上的不明确的 专业性 或非公务员性是相矛盾的,中小学教师至今是法律身份不明的职业群体[5]。随着我国公务员制度和事业单位工资制度改革的推进,如果教师法律身份不明的问题不早日加以妥善解决,无疑将可能加剧当前我国中小学教师流失等诸多队伍建设问题与困难,对我国义务教育事业特别是贫困、边远农村地区的教师队伍建设和义务教育事业的健康可持续发展造成严重的影响与冲击。

二、法律身份不明对义务教育教师

权益保障与队伍建设的影响分析

教师法律身份的核心和实质即教师的权利、责任与义务,由于我国现行相关法律对中小学教师法律身份界定不明确,导致我国中小学教师的权利模糊,基本权益的保障程度偏低、易受侵犯,尤其贫困、边远农村地区教师连基本的养老、医疗、失业保险等权益和待遇都得不到应有保障,造成教师长期进不来也留不住,难以有效地稳定和吸引优秀人才从教。同时,教师责任和义务履行的有效性不强,教师与教育行政部门、学校等主体间的法律关系不清,教师的聘用和解聘、管理随意性较大,严重影响了教师教育教学工作的积极性和职业稳定性。

1.义务教育教师的基本权利规定模糊、保障水平低,保障程序和制度建设不足。

我国的法律体系属于成文法传统,公民的实体权利多通过制定法律来确立,并通过相应的程序来实现。在此法律背景下,我国中小学教师权益的保障也相应包括实体与程序保障。然而,由于我国义务教育教师法律身份界定不明确,教师权利的实体保障和程序保障均存在许多不足[2][5]:(1)教师各种基本实体权利的规定模糊。目前 教师法 仅对所有教师的基本权利进行了宽泛、笼统的界定,义务教育教师的各种基本权利包括其所应享有的工资、医疗、养老、培训和职业保障权等并未能得到明确的规定;

(2)教师权利的保障水平偏低。虽然 义务教育法 和 教师法 等法律在规定义务教育教师权利时均提出应参照公务员水平,但由于未能以法律形式明确规定义务教育教师的法律身份,实际执行中又缺乏相应的制度保障,教师的权益特别是待遇水平长期 追赶 公务员水平而未果,教师津补贴、绩效工资、社会保险等待遇与权益推行慢、落实难的问题在我国不少地区特别是中西部、农村地区普遍存在;(3)教师权益保障的制度建设不足。受法律身份不明确的影响,义务教育教师的一些基本权益缺乏必要的保障机制,相关制度建设不足,法律关系和保障主体模糊,权益保障难以有效落实。如中小学教师职后进修培训的权利及其经费问题,由于相关法律规定和保障制度的缺失,未能对教师职后教育的具体经费分摊比例和进修期间薪酬等做出明确规定,造成本应主要由财政支持的培训费用最后落到了学校或教师身上,给教师带来较重的经济负担,严重挫伤了其提高专业素质的积极性。

2.义务教育教师聘用和解聘、管理随意性大,职业稳定性偏低。

当前我国义务教育教师聘用和解聘缺乏明确法律依据,管理随意性较大,教师的实际地位和职业保障程度与公务员相比明显偏低,队伍稳定性较差。我国中小学教师普遍兢兢业业、默默付出,但不少老

中华人民共和国公务员法 第二条规定:本法所称公务员,是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作