我国环境保护法律制度中的公众参与

我国环境保护法律制度中的公众参与张晓文* [内容摘要] 公众参与是环境法的基本原则。我国环境保护立法中关于公众参与的规定过于原则和抽象,没有形成一系列的公众参与环境保护的法律制度,不利于公众全过程参与环境保护。要改变公众参与的原则性规定,从国情出发,借鉴国外先进制度,通过立法建立和完善我国公众参与环境保护的法律制度,保证公众对环境保护事务的有效参与。 [关键词] 公众参与 环境保护

一、环境法中的公众参与原则在我国,长期以来,政府在环境保护方面一直起着主导作用,然而,由于环境问题的特殊性和涉及公众利益的广泛性,政府行为日益暴露出其局限性。因此,在我国,公众参与环境保护以摆脱政府解决环境问题的困境,已显得相当重要。公众参与并不是法学上特有的概念,从社会学角度讲,公众参与是指社会主体在其权利义务范围内有目的的社会行动;法学视域中的公众参与,更多关注的是社会公众参与管理国家事务和社会公共事务的权利;在环境保护领域,公众参与则指公众有权平等地参与环境立法、决策、执法、司法等与其环境权益相关的一切活动。该原则目前在世界各国环境保护管理中被普遍采用,是许多国家环境法中的一项基本原则。我国环境法中虽然没有明确规定/公众参与原则0,但不能否认我国对该原则的肯定。在我国环境法理论中,该原则有多种

表达形式,如/依靠群众保护环境原则0、/依靠群众的原则0、/依靠群众、大家监督原则0、/公众参与原则0、/公民参与原则0,或称为/环境保护的民主原则0或/环境民主原则0。

与世界上环境保护立法中有关公众参与制度规定较完备的主要发达国家相比,我国的环境保护立法虽然有一些关于公众参与的规定,但是,这些规定基本上是末端参与,形式单一,且过于原则和抽象,缺乏可操作性和鼓励公众全过程参与的激励性规定,公众参与仅作为一项原则已不适应环境问题日益严重化的趋势。

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#法学论坛# * 张晓文,浙江工商大学法学院教师。而在实践中,我国公众与政府在环保方面存在严重的二元分离状态。在公众心目中,环境保护只是政府的职责,而不是他们自己的权利,这也从另一个侧面反映了对公众参与环保加以制度化的必要性。显然,在环境管理和保护中,政府的参与是重要的,但政府不是环境管理的唯一一员,公众的参与才是最为关键的。只有公众的参与,只有公众素质的提高,可持续发展才有可能。政府官员、科学家、企业家的认识不等于公众的认识。没有公众的参与,可持续发展不可能实现。而且在我国,随着经济的发展,环境问题也日趋严重,环境侵害和环境侵权、纠纷在实践中不断发生。由于我国公众参与机制的不健全,环保团体的地位不明确,导致了环境诉讼中原告,即环境侵权中的受害者,往往以败诉告终。/环境0的范畴是很广泛的,尤其是在中国这样一个大国,在党中央提出构建/和谐社

会0、发展/循环经济0、建设/节约型社会0的今天,加强环境保护是一个规模巨大的工程,仅仅靠政府的力量是很难完成环境保护的艰巨任务的,只有实行公众参与,建立和完善公众参与环境保护的具体法律制度,明确公众在环境保护中的各项权利、义务和责任,让公众参与到我国环境保护管理事务的方方面面,包括环境立法、执法以及法律监督等方面,才能实现对环境全面、系统、有效的管理,才能协调好人与环境的关系,实现人与自然的和谐共处。改变公众参与环境保护的原则性规定,建立和完善我国公众参与环境保护法律制度,具有坚实的理论基础。(一)环境权理论是公众参与环境保护法律制度的权利基础权利是制度的基石。环境权作为一项人权,它是随着生态环境日益恶化、人们的生存环境受到前所未有的破坏而被提出来的,它是公众参与环境保护制度化的权利基础。环境权是一种概括性的权利,是与环境资源有关的公民权利的集合体。环境权既是一种实体性的权利,又是一种程序性的权利。实体上的权利是与公民的切身利益直接相关的权利。具体而言,实体上的权利一般包括:清洁空气权、清洁水权、安宁权、采光权、通风权、眺望权、环境美学权等。随着公众环境意识的提高,环境权的范围将会不断扩大。程序上的权利是为保障实体上的权利而设立的权利,具体内容包括:环境知情权、环境事务参与权、环境请求权、公众监督权,还包括公众直接或间接进行环保投资,或者以自己的消费决策和消费偏好来影响和改变生产者的决策等。(二)环境正义是公众参与环境保护法律制度的价值基础环境正义是指在环境法律、法规以及政策的制定、执行等方面,全体公民,不论其种族、民族、收入、国籍和教育程度等,都应得到公平对待并卓有成效地参与。公平对待是指任何人均不得由于政策或经济困难等原因而被迫承受不合理的负担,包括工业、市政、商业等活动以及联邦、州、地方和部落项目及政策的实施所导致的人身健康损害、污染危害和其他环境后果。〔1〕美国著名学者罗尔斯曾经在其《正义论》一书中提出正义的两个原则,认为设计一切法律制度的最终目的在于实现正义,达到形式正义和实质正义的统一。/正义是至高无上的,它是社会制度的首要价值,如同真理是思想体系的首要价值一样。任何一种理论、法律或制度,不管怎样有用和巧妙,但只要它是不正义的,就一定要被抛弃和消灭0。〔2〕

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华东政法大学学报 2007年第3期(总第52期)〔1〕〔2〕陈冬:《公众参与:环境法的基本原则》,载《河南教育学院学报(哲学社会科学版)》2006年第1期。转引自李艳芳:《公众参与环境影响评价制度研究》,中国人民大学出版社2004年版,第71页。然而,不同的法律制度所追求的正义并不是完全相同的。环境正义,是随着环境问题的日益严重而被提出来的,它以环境的平等为前提,实现环境的代内平等即当代人之间的发展不能以牺牲一部分人的环境利益为代价和代际平等,即当代人的发展不能以牺牲后代人的环境利益为代价。而环境正义的实现需要公众在环境保护中的广泛参与,而这又需要有一整套的制度保障公众的有效参与。因此,对环境正义的追求是公众参与环境保护制度化的价值基础。(三)环境民主是公众参与环境保护法律制度的法治基础现代民主和现代法治是相辅相成的。现代法治需要以现代民主为基础,而现代民主更强调公众的参与,包括参与国家的立法、执法、司法以及法律监督等等,最终达到现代法治的目的,即实现公众权利和政府权力相抗衡。诚如洛克所论证的:法治的真实含义就是对一切政体下的权力都有所限制。在所有国家权力中,行政权力是最桀骜不驯的,因为它是唯一不需要借助程序就能行使的权力,所以它有极大的随意性和广阔的空间。严格的法治,首先应该建立对行政权的严格控制制度。法治实践表明,权力越是高度集中,对其控制就越是困难,举凡法治有效的地方,权力都是相对分离和分立的。如果主体同时是执行和监督主体,那么实际上这个主体已经无异于国王了。在权力的王国里是没有法的。法治的立足之地在于控权,控权的有效办法是权力分立和以权制权,法律上确立这样的制度和原则,便可避免恶政和暴政的发生。控权制度以防止国家权力压法、毁法为目的;权力制衡以防止行政权走向专制为目的。法治国家中,对公权力的四大制约方式:道德制约、一种权力对另一种权力的制约、权利对权力的制约、最终表现为法律对权力的制约。这是法治政府的基本特征。〔3〕环境民主是公众参与这一现代民主在环境保护领域中的具体应用,它至少应该包括以下三方面的内容。首先,是指公民有权参与环境立法。作为公民意志体现的环境法律的制定,公民自然有权参与。其次,公民有权参与政府执法和环境决策等。最后,公民有权参与司法,参与司法的本质就是赋予公民诉权,即公民有权对侵害其自身以及公众环境权益的行为提起诉讼,公民诉权是公民的基本权利,这是民主价值的精髓。〔4〕在环境问题日益严重的今天,在我们这样一个大国,环境保护中实现环境法治也必须以现有的法治理论为基石,尤其重要的是构建公众参与环境保护的法律机制,在环境问题上,以公众权利制约政府的权力滥用行为,以实现环境法治。

二、我国公众参与环境保护法律制度的现状我国环境法中的公众参与原则经历了一个逐步完善的过程,早在1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法(试行)》规定的/三十二字方针0中就有/依靠群众,大家动手0的要求。1989年12月26日颁布的《环境保护法》对该原则进行了完善,如该法第6条规定:/一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。0第8条规定:/对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人,由人民政府给予奖励0;第11条规定:/,,国务院和省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门应当定期发

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张晓文 我国环境保护法律制度中的公众参与〔3〕〔4〕张文显:《法理学》,高等教育出版社、北京大学出版社1999年版,第189-190页。陈冬:《公众参与:环境法的基本原则》,载《河南教育学院学报(哲学社会科学版)》2006年第1期。布环境状况公报。0另外,我国顺应国际上公众参与环境保护的立法趋势,也陆续颁布了一些有关公众参与的行政法规、地方性法规和规章。2002年10月28日,第九届全国人大常委会第三十次会议通过了《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环境影响评价法》),在公众参与环境保护制度建设方面有了重大进步。该法第5条的规定,首次以法律形式在我国环境立法中使用/公众0一词,明确了公众在环境保护中的法律地位。该法第11条、第21条的规定,一方面扩大了公众参与环评的范围,即从原来只对建设项目评价扩大到了对规划进行评价,使公众参与具有广泛性;另一方面,用法律形式明确了公众参与方式,使公众参与环评方式多样化。同时,也明确了一些公众参与环评的一般性程序,而且重视了公众的环评意见,将其作为报告书批准或不批准的一个重要条件。但是,所有这些法律法规以及政策性文件中关于公众参与的规定,还是存在以下一些问题。其一,最明显的缺陷在于立法对公众参与的规定显得分散,不系统、不集中。这不利于实践中的执行,也会导致有些立法规定的矛盾。同时,有些规定只是间接体现在法规和政策性文件中,其等级较低,权威性较小,约束力较差。况且,在我国相关制度体系不是很完备的情况下,这些规定也不便于公众掌握。其二,现行立法关于公众参与的规定,基本上是对环境污染和生态破坏发生后的参与,即末端参与。如上述《环境保护法》第6条的规定就是典型的末端参与,这与公众参与的性质有很大的距离,与实现环境法目的所要求的公众参与相差甚远。〔5〕其三,公众参与的形式单一,缺乏鼓励公众全过程参与的激励性规定。实践中,公民及其团体的法律地位不明确,没有公众参与的激励性机制,环境保护中的公众参与困难重重。其四,立法对公众参与环境保护规定得过于原则、抽象,缺乏实践中的可操作性。我国的《环境影响评价法》虽然肯定了公众参与,对公众参与也作了一些程序上的规定,但这些规定仍然相当原则,如对公众的范围、参与的具体阶段、参与的效果、环评草案的公布程序和公布途径、时间等未予以明确的规定,这严重影响了公众真正参与环境影响评价。其五,虽然我国现行《环境影响评价法》较以前环评制度在范围上有了拓宽,但我国的公众参与还仅限于对专项规划和建设项目的参与,这种参与仍然不够。未将立法和政策,以及国务院自身的规划纳入评价范围,这种规定同样影响了公众参与环保的广泛性。其六,我国公众参与环境影响评价尚缺乏司法保障,即对违反法律规定不征求公众意见或者不吸收公众参与所应承担的法律责任未加规定。时隔三年多,为了推进和规范环境影响评价活动中的公众参与,2006年2月14日,国家环保总局发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》。这是对《环境影响评价法》中有关公众参与环境影响评价规定的具体化,较前者有重大进步。综观该办法,它对《环境影响评价法》中的公众参与规定作了较细的具体规定。但笔者认为,该办法是一个部门规章,效力等级低。而且除了在公众参与环境影响评价的组织形式方面作了可操作性的规定外,以上笔者谈到的《环境影响评价法》的其他不足之处仍然没有得到解决。如该办法第一章/总则0第2条所言,/本办法适用于下列建设项目环境影响评价的公众参与0,从该办法的体系结构来看,第二章、第三章只对建设项目的环境影响评价产生约束力,而对规划的环境影响评价并不具有约束力。第四章有关规划的环境影响评价中的公众参与立法简略。