IMO防止船舶污染公约的制定和修改过程介绍

IMO防止船舶污染公约的制定和修改过程介绍

从成立至今，国际海事组织（IMO）已经走过了60年的历程。由IMO制定的和船舶污染有关的公约有防止船舶污染技术标准、污染干预和应急响应，以及污染损害责任和赔偿三大类的20多个公约和议定书（相关公约汇总情况见附表），在防止船舶污染方面取得了卓著的成绩。国际油轮船东污染联合会（ITOPF）的数据表明，以油类物质的事故性污染为例，超过700吨溢油量的污染事故从70年代的平均25.2起/年逐年减少至80年代的平均9.3起/年、90年代的7.8起/年，从2000年以来平均3.6起/年；船舶溢油量从70年代年均31万吨降至80年代年均12万吨、90年代11万吨，2000年以来降至年均2.7万吨[1]。IMO在海洋环境保护方面所作的贡献举世瞩目、众所公认，早在1997年赢得了享有盛誉的环境Onassis奖[2]。

1 防污染公约的制定和修改背景

1.1 环境意识的提高及新问题的出现

二战以来石油的开采和利用导致船舶运输的原油和成品油数量与日俱增，对环境的威胁日益明显。随着人们环境意识的提高，一些国家意识到来自船舶的油污染，尤其是船舶的操作性污染是海洋环境保护面临的重要任务。

第一个防止船舶污染的公约是《1954年油污公约》（OIL54），该公约得到许多国家的承认。公约主要是针对船舶油类物质的操作性污染。该公约制定之时，政府间海事协商组织[3]（IMCO）还未成立。

1967年的“托利·卡翁”号溢油事故震惊了全世界，人们重新审视OIL 54，并开始关注当时日益增加的化学品运输的威胁和其他船舶污染源，由此产生了著名的1973年国际防止船舶污染公约（MARPOL73），这是人类社会有史以来第一部全面防止来自船舶污染的国际公约，除了油类以外，还包括散装液体化学品、包装有害物质、生活污水和船舶垃圾。

这起重大的污染事故也向人们提出了一系列新的、包括公法和私法方面的问题。为此，IMCO于1969年11月10日至29日在布鲁塞尔召开了海上污染损害国际法律会议，通过了两个重要的公约，一个是INTERVENTION 1969，

该公约在国际公法领域是一个很大的突破，给予沿海国政府干预的权利。另一个是CLC1969，该公约规定了船东承担油污损害的赔偿以及强制保险的责任，油船本身以外因污染而产生的灭失或损害，并包括采取预防措施的费用以及由于采取预防措施而造成的进一步灭失或损害。

随着世界经济的不断发展,航运业越来越繁忙,船舶柴油机排放废气中的NOx、SOx等污染物对大气的影响也越来越引起人们的关注。1997年9月,IM O通过1997年议定书修订了MARPPOL73/78,增加了新的附则Ⅵ——防止船舶造成大气污染规则。该规则适用的污染物和以往的不同，造成的不是海洋污染而是大气和空气的污染。

认识到含TBT一类的船舶防污漆的使用，对非目标生物的毒性和对环境持久性的危害，IMO制定了AFS Convention 2001。

认识到船舶压载水作为媒介转移外来生物和病原体造成公众健康、社会经济和环境生态的破坏，为控制和减少物种和病原体转移的风险，IMO制定了BWM Convention 2004。

1.2 事故的经验教训

国际公约的制定和修改经常是源于事故。1977年“卡迪兹”号油轮重大溢油事故，使人们重新审视MARPOL73附则I的内容。在1978年举行的TSPP 大会上，同时对SOLAS74和MARPOL73进行了修改，对防止船舶油类事故性污染做出了规定，制定了MARPOL73的78议定书（MARPOL73/78）。

1989年3月，单壳油船“Exxon Valdez”号油轮在美国阿拉斯加沿岸搁浅，溢出4万吨原油，该事故成为美国历史上最为严重的溢油污染事故。美国随即于1990年颁布《1990年油污法》，规定油轮必须具有双层船壳。IMO 迅速跟随，于1991年11月通过MEPC52（32）决议、于1992年3月通过了M ARPOL73/78附则I修正案，规定新造油轮必须具有双壳或中高甲板（mid-de ck construction），单壳油轮则采用逐渐淘汰的机制。此外，该事故的发生使美国油污应急响应系统面临前所未有的考验，同时也促使国际社会在溢油应急响应的技术和法律方面迈出了一大步，制定了OPRC90。

1999年12月12日，“Erika”在法国比斯开湾水域发生污染事故，溢出重燃油约10000吨，给沿海各国造成巨大损失；2002年11月13日，“Pr

estige”轮在西班牙海域触礁断裂沉没，约77000吨燃料油溢漏。这一系列重大溢油事故，产生了MARPOL 73/78附则I关于双层壳的2001年和2003年修正案，加快了单壳油轮的淘汰步伐。

1.3 科学和技术的发展

国际防止船舶污染公约的一些技术措施要求是建立在科学技术发展的基础上，如：油轮的装于上部法、原油洗舱、有效扫舱（而且逐步提高了扫舱效率的要求）、双层壳、专用压载舱/保护位置、替代TBT的防污底系统、废气滤清系统、低含硫量的燃油、压载水管理系统等。这些有的是新的技术设备、有的是新的操作方法，通过公约修正案的方式引入公约，目的是减少或防止船舶造成污染。

MARPOL73/78许多技术性条款都是在科学技术发展的基础上制定的，也就是说，技术进步是制定公约或公约修正的前提。

此外，防污染的技术性规定也随着技术的发展而随之变化，标准逐步提高。污油水分离装置的标准是按MEPC.60（30）决议执行的，但在实践中发现按该决议生产出的装置对乳化的含油污水处理效果不好。2004年IMO制定了MEPC.107（49）决议替代了MEPC.60（30）。在新决议中，为了能使污油水处理装置能有效地处理乳化液，在性能试验技术条件中增加试液“C”的要求。2005年1月1日以后建造的船舶所配备的含油污水分离装置都适用这一新标准。

毫不夸张地说，IMO现在更像一个技术性的论坛。为了符合需要，IMO依靠本身的技术力量、并借助许多国际技术组织和技术机构来解决制定和审议公约、履约中的技术问题。在防污染公约方面，在本组织内成立的技术组，如：OPRC-HNS制定了许多用于化学品应急反应的指导性文件和教程；在本组织和其他组织的合作上有：联合国的海洋污染科学专家组（GESAMP）协助IM O在许多防污染技术议题上发挥了很大的、不可替代的作用。如：GESAMP-BW WG负责审议使用活性物质压载水管理系统的技术问题并向委员会提出批准的建议；与此相似的还有GESAMP- EHS、GESAMP-ESPH等。

2 防污染公约制定、修改的途径

IMO大会、海环会（MEPC）、分委会（如：BLG和DSC）以及相关的会间

会议、通信组工作都是防污染公约制定、修改的媒介。防污染公约的制订和修改都是在分委会和海环会反复深入地讨论基础上产生的。

2.1 会议议题的确定

海环会的议题由上次会议确定，并由秘书处在会后提交。随后秘书处还提交一份提案，具体说明会议每个议题要讨论的内容，安排工作组、审议组和起草组，还有拟成立的通信组、拟召开的会间会议安排。讨论的主要是政策性、原则性问题和分委会讨论后、需要委员会做出决定的议题。如关于压载水中的水生生物议题，在MEPC56、57上成立审议组讨论公约规则第D5条压载水技术可用性这一原则性的问题。

分委会的议题是由上次分委会确定、报委员会批准。以往主要讨论技术性的问题，但最近几次会议讨论的内容有扩大范围的趋势，也会涉及一些政策性和原则性的问题。分委会讨论的结果报海环会复议和批准。如：关于BW M公约一致实施导则的制定议题，在BLG12上成立工作组讨论G2导则草案内容，讨论的结果报MEPC58 进一步讨论并批准。

2.2 会议的提案

海环会和分委会的提案是公约和修正案形成的来源。每次海环会和分委会会前，针对会议议题，各成员国、联系成员、国际组织、民间机构以提交提案的形式表达其观点和态度、以及相关的建议。如：BLG12关于MARPOL73 /78附则VI和NOx规则的审议议题，提交的提案有：BLG－WGAP2会间工作组会议结果的报告、燃油中的硫含量问题、MARPOL73/78附则VI修正案草案等。MEPC 57关于拆船议题的提案有：第3次拆船会间工作组会议报告（第3次拆船会间工作组）、在巴塞尔公约和IMO拆船公约下建立等效水平管理的建议（Basel公约秘书处）、涉及拆船设施要求，试验性拆船项目工作和未来工作计划进展报告（日本）。

目前的情况是发达国家在公约的制定和修改上起主导作用，体现在提案的数量多、参加会议的人数多、发言很踊跃。这里除了语言的因素，也有国家在公约研究、技术研发上投入、海运业的发达程度、国家关注的程度这些因素，传统强国如：英国、美国、挪威、瑞典、丹麦、澳大利亚、加拿大等。最近几年有了一些新的变化，一些非英语国家、发展中国家的参与程度呈上

升趋势，如日本、韩国、巴西、印度等，在提案的提交和参会方面积极主动并在一些议题上有所建树。从MEPC、BLG和DSC的最近5次会议的会议提案数量统计可以看出上述的趋势

[1] ITOPF：OIL TANKER SPILL STATISTICS: 2007

[2] IMO：MARPOL-25YEAR

[3] 是国际海事组织的前身，该组织于1959年成立， 1980年5月24日改名为国际海事组织。