关于加强对权力制约和监督的调查与思考

【数据库】人大全文2005年政治类专题【文献号】4435【原文出处】延边党校学报【原刊地名】延吉【原刊期号】200501【原刊页号】54～56【分类号】D2【分类名】中国共产党【复印期号】200507【标题】关于加强对权力制约和监督的调查与思考【作者】韩基灿/文英/金东春【作者简介】韩基灿，中共延边州委党校科研部副教授/文英，中共延边州委党校党史党建教研部主任、教授/金东春，中共延边州委党校科研部讲师(吉林延吉133001)【内容提要】保证权力正确运行的关键是加强对权力的监督和制约。

而权力的制约和监督必须从改革领导体制和机制、监督体制和机制入手，教育、制度、监督并重，以领导权力为重点，全面建设自上而下、自下而上的权力制约和监督体系。

【摘要题】调查思考【关键词】权力/制约/监督【正文】2004年初至五月上旬，我们对12个州直部门和延吉、敦化两市，以建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系试点情况和学习贯彻两个条例情况为主要调查内容；以在全州党政机关干部中发放抽样调查问卷(发出130份，收回有效问卷101份。

发放对象包括乡镇领导干部、企业领导干部、副县级领导干部)为基础，进行了关于加强对权力制约和监督的调研，形成了以下看法。

一、目前我州在权力制约和监督方面存在的突出问题及原因(一)在权力制约和监督上存在观念障碍，导致对权力制约和监督的认识误区1.权力至上观念的影响及法制观念淡薄。

在我国由于受几千年封建传统的影响，权力至上的观念根深蒂固，思想文化上缺乏对权力进行制约和监督的传统。

重人治、轻法治的观念在我国的政治和社会生活中依然存在，如特权思想、官本位观念、长官意志、官僚主义等等。

在问卷调查中，当问到“您认为宪法和法律对党政机关和领导干部行使公共权力制约的作用如何”时，68%的人认为“有作用，但不起重要作用”或“基本不起作用”。

这从一个侧面反映出，公共权力在运行中得不到法律法规的有效制约，甚至出现权大于法的状况。

2.民主意识和监督意识淡薄。

随着社会主义市场经济的建立和发展，人们的民主意识在增长，但由于中国几千年封建专制影响的惯性和计划经济高度集权制的影响下，民主的发育程度还很低。

“平等意识”、“权利意识”在很大一部分人中还没有真正成为规范自己行为的自觉意识。

有些监督对象缺乏主动接受监督的自觉性，把自己当作“特殊的例外”。

问卷调查显示，有28%的人对主要领导干部在行使权力中自觉接受监督的情况表示不满意。

不少监督主体民主意识淡薄，潜意识中怕“官”、怕“权力”，因此，在思想上不愿监督，行动上不敢监督，缺乏政治责任感。

3.对于共产党掌握的公共权力也必须受制约和监督的认识不到位。

中国共产党是中国唯一的执政党，没有竞争对手，相对没有直接的外部压力和牵制。

这一方面为中国共产党创造了运用所掌握的公共权力更好地为人民谋利益的有利条件；另一方面也提供了公共权力膨胀，权力不受限制，产生权力腐败的可能性。

防止权力腐败的最有效途径就是建立自我防范体系，建立自我约束自我监督机制，提高自身的免疫力。

共产党执掌公共权力，同样必须建立有效的制约监督机制，否则照样出问题。

(二)在权力制约和监督中存在体制性障碍在调研中，大家普遍认为目前对权力运作的制约和监督仍然很难，特别是对“一把手”的制约和监督更难。

如对“一把手”监督的问卷调查中，共有94%的被调查者认为对“一把手”难以监督。

产生上述问题我们认为：1.领导体制问题。

这一问题突出表现为权力过分集中。

权力高度集中是我们原有政治体制的基本特征之一，也是许多弊端的总根源。

虽然经过多次改革，但由于种种复杂原因，领导干部权力过分集中现象仍然存在，甚至在某些地方比较严重。

主要领导干部、特别是“一把手”权力过分集中且不受制约和难以监督，在很大程度上是由体制造成的。

另外，集体领导制度和领导班子内部监督制度执行不力，这些必然助长权力的滥用。

问卷调查显示，对实行集体领导和个人分工负责相结合的领导制度和严格执行议事规则，半数以上的人认为执行的不好。

评价领导班子民主生活会的质量时，认为“大多是一般”的占51%，认为“差，不少是走形式”的占30%，大多数人表示不满意。

贯彻执行民主集中制不彻底，领导班子内部监督无力，有些部门领导班子内部缺少正常的相互监督和帮助，几乎不开展批评和自我批评。

2.监督体制问题。

这方面的主要问题是监督体制的设置不符合监督的内在规律。

我们现行的监督体制，监督者受制于被监督者，使监督难以有效实施，这一体制在党内监督实践中暴露出缺陷。

从现行的党内监督双重领导体制中，各级纪委既是同级党委的被领导者，又是同级党委的监督者，实践中很难保证专门监督机关的独立性和权威性。

当问到“您认为目前纪检双重领导体制对同级党委成员的监督作用如何”时，认为“有一定作用，但不起重要作用”、“不能发挥作用”的为89%，可见，现行的监督体制，在确保监督权的行使与到位方面存在着根本的缺陷。

3.权力运作中制衡机制缺乏问题。

不少同志指出，目前既存在由于领导体制不合理导致权力过分集中的问题，同时还存在权力运作过程中，因缺乏有效的制衡机制而产生的权力腐败问题。

权力运作过程中依然存在对某项权力的权限、授权的范围、行使的程序不清，对重要的权力没有进行分解，又没有配置相对应的权力对其进行必要的制约，一个部门、一个岗位、一个人拥有绝对权力的现象。

(三)在权力制约和监督上存在机制障碍权力的制约和监督机制主要有三种：第一种是以权力制约权力，第二种是以道德制约权力，第三种是以权利制约权力。

目前这三种监督机制都存在运行不畅的问题，特别是以权利制约权力的机制存在障碍。

问卷调查问到“群众对公共权力的行使能起监督作用吗”时，89%的人认为群众对公共权力的监督未能起到应起的作用。

当问到新闻媒体对权力的监督作用时，认为“有作用，但作用不大”或“基本没有作用”的占59%。

当问到“自下而上的监督效果”时，认为“有效果，但效果不大”或“没有实际效果”的占 89%。

这表明公民权利对公共权力的制约和监督是很有限的。

产生这些问题的原因在于权利对权力制约监督的机制存在障碍。

1.缺乏对公共权力进行有效监督的信息来源机制。

就全地区来说权力运作的透明度不高仍是普遍存在的问题。

即便实行政务公开，也存在着公开的内容不彻底，公开的范围受限制，公开的时间不及时，公开的程序不规范等问题。

当问到“政务公开、厂务公开、村务公开程度如何”时，认为“不怎么理想”和“很不理想”的占79%，不满意程度高。

信息资源短缺，信息渠道不畅，广大群众对政府权力运作过程不知情，难以有效参与和监督。

2.缺乏对群众监督的权利保障机制。

自下而上的群众监督都是以权利来制约监督权力，这种监督相对于权力来说比较脆弱。

如果没有比被监督者更大更强有力的权力支持、有效保护和及时行使，那么监督者的监督权利很难得到保障。

缺乏对群众监督的保密和安全保障机制、激励支持机制，影响群众监督的积极性。

3.缺乏对权力制约监督的落实机制。

首先是制约监督的制度不健全。

主要是党的领导机构设置、职权、运行、工作制度、议事规则、表决程序等还没有制度化、规范化，有待于创新和深化。

其次是落实制度缺乏刚性。

不少制度和措施只停留在一般号召上，抓落实不坚决不彻底，不执行也没有后果责任。

这样既存在制度上的缺陷，又存在执行制度不力的问题。

在制度建设问卷调查中，认为“首先严格实行现有的监督制度”的占52 %，“首先必须补充完善现有监督制度”的占48%，说明健全制度和加强制度落实并重的必要性。

二、加强对权力制约监督的对策思考(一)构建有利于互相制衡的体制和机制，制约权力运行1.改革权力运行机制，构筑科学有效的权力制约机制。

必须紧紧抓住改革权力运行这个核心，继续突出抓好规范事权、财权、人权，从源头上杜绝权力腐败的滋生和蔓延。

改革行政审批制度，必须有效削减权力，分解权力，弱化权力，从根本上减少事权。

要本着总体弱化经济性审批，部分弱化社会性审批的原则，精简行政审批事项，切实做到应减必减。

对不符合政企分开和政事分开原则，影响市场在资源配置中发挥基础作用，妨碍对外开放和公平竞争的审批事项，要坚决取消。

对可以用市场机制运作的审批事项，要采取公开招投标、拍卖和挂牌出让等方式公开进行。

对经过审核，确需保留的审批事项，要简化审批程序，规范操作规程，形成有效的审批约束机制和事后监管机制。

深化财政制度改革全面规范和公开财权，构筑科学规范的财政体制和运行机制。

要按照建立公共财政制度的要求，完善财会核算中心功能。

在运行机制上，要严格执行“收支两条线”制度，做到收缴分离和罚缴分离。

要完善政府采购中心职能，充分发挥集中采购的收付作用。

要全面清理行政事业性收费、经营服务性收费，所有收费项目，都要将收费依据、收费标准向社会公开。

深化干部人事制度改革，全面规范和公开人权，构筑科学的选人用人机制。

要建立公开、公平的选人用人机制，扩大民主和群众的参与程度，落实群众的知情权、参与权和监督权，公开选人、公正用人。

在领导干部的选拔任用上，必须严格执行党政领导干部选拔任用条例，坚持和完善民主推荐、考察预告、任前公示、任职试用期、差额票决制，严格选拔任用程序，执行标准不走样，履行程序不变通，真正把政治上靠得住，工作上有本事，实践上有政绩和群众公认的优秀干部选拔到领导岗位上来。

同时，要加大对不称职干部的调整力度，畅通干部“出口”，形成能上能下的选人用人机制。

机关事业单位用人，全面推行公开选拔和竞争上岗制度。

党政机关新录用干部，严格实行公开招考，择优录用制度。

2.建立合理的分权机制，强化对权力的互相制衡。

权力结构的合理配置，对提高权力运行的效率和防止权力的滥用具有重要作用。

必须对权力进行适当分解、科学配置，防止权力过分集中，使权力系统之间相互独立，相互牵制，把决策权、执行权、监督权适当分离开来，形成相互制衡的机制。

分解权力是约束权力的一种好办法。

在横向上，一个部门权力的行使，要受到其他部门的监督和制约；在纵向上，权力的行使必须经过若干程序、步骤和环节，各个环节之间应相互制约。

同时对每一种权力，设置相对制约的权力。

要对每项权力进行严格的界定，加强内部监控，形成部门之间、单位之间、领导干部之间权力运行各个环节能够相互协调，互相制衡。

3.要完善权力的授予机制，强化对权力行使主体的制约。

对权力的制约，首先就要从权力行使者的选择开始。

在权力授予关系上必须保障权力所有者对权力行使者的选择权。

按照我国的宪政体制，权力所有者是全体人民。

人民群众有权选择能够全心全意为人民谋利益的人授予权力，权力行使者必须向人民负责。

从体制上改革目前党政领导干部的选拔任用制度，真正解决好人民群众在很多情况下，无权选择领导者，或者只有形式上有选择权的问题。

要完善党和国家的选举制度，要积极创造条件，逐步实行党代表、人民代表的直接选举，要进一步扩大各级党代表、人民代表和领导人差额选举的范围和比例，要改革候选人提名方式，更加注重民意和公认度，要引入候选人的竞争机制等等，切实体现大多数选举人的意志，从而形成最基本的制约。