治理理论

治理理论

20世纪90年代以来，在西方学术界，特别是在经济学、政治学和管理学领域，“治理”（governance）一词十分流行。它表明，随着全球化时代的来临，人类政治过程的重心正在从统治（government）走向治理（governance），从善政（good government）走向善治（good governance），从政府的统治走向没有政府的治理（governance without government），从民族国家的政府统治走向全球治理（global governance）。国家现在已经不可能通过自己的行动解决所有问题了，国家的行动能力受到限制。

与统治（government）不同，治理（governance）指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力来实现。作为社会——控制体系的治理，是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动，是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它表明，在现代社会，国家正在把原先由它独立承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。

治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也涉及私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动；治理不再是中央集权，而权力分散；不再是监督，而合同包工；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理。

治理是一种政治管理过程，像政府统治一样，治理的最终目的也是为了维持正常的社会秩序。但是，其权威的基础和性质不同。统治的权威主要源

于政府和法规命令，治理的权威则主要源于公民的认同和共识。前者以强制为主，后者以自愿为主。即使没有多数人的认可，政府统治照样可以发挥其作用；治理则必须建立在多数人的共识和认可之上，没有多数人的同意，治理就很难发挥正真的效用。

我国古已称之的“善政”，大体相当于英语里所说的“good government”（可直译为“良好的政府”或“良好的统治”）。在中国传统政治文化中，善政的最主要意义，就是能给官员带来清明和威严的公道和廉洁，各级官员像父母一样热爱和对待自己的子民，没有私心，没有偏爱。

善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征在于，它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家和市民社会的一种新颖关系。善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。善治意味着国家与社会或政府与公民之间的良好使用。没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。

从一定意义上说，全球治理是国家层面的治理和善治在国际层面的延伸。

多中心治理理论

2009年10月12日，瑞典皇家科学院诺贝尔奖委员会宣布，将2009年度诺贝尔经济学奖授予美国学者埃莉诺?奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)和奥利弗?威廉姆森(Oliver Williamson)。值得注意的是，奥斯特罗姆是诺贝尔经济学奖设立四十年来第一位获奖的女性，还是一位科班出身的政治学家，这在该奖项历史上具有开创意义；同时，奥氏以多中心治理(Polycentric Governance)理论为代表的学术创见，既昭示着金融危机下制度主义的再度回归与社会科学研究的科际整合趋向，对包括我国在内的发展中国家而言也不乏启迪意义。基于此，本文主要探讨四方面的问题：一是分析本届诺贝尔经济学奖奖励方向的调整动向；二是梳理多中心治理理论的主要观点；三是探讨该理论对于我国政府治理的有益启迪；四是指出该理论价值前设与实践运用中可能蕴含的危险成分。

一、诺贝尔经济学奖奖励方向的调整

总体观之，本届经济学奖的两位得主均属新制度主义经济学派，这是继1991年科斯(Ronald Coase)与1993年诺斯(Douglass North)之后，诺贝尔经济学奖又一次肯定制度研究的成就，实际上是把奖颁给了“制度经济学”。经济学家通常研究市场，然而今年的两名得主却并非专

研市场的专家。按照评奖委员会的说法，两人最为突出的学术贡献均集中在经济治理(economic governance)领域。威廉姆森主要研究私人领域的经济治理，对科斯的交易成本说进行了深入的研究，对企业的边界给予了论证；而奥斯特罗姆则具有更为浓厚的政治经济学色彩，主要研究公共领域的经济治理，证明除政府和市场以外的其他组织(尤其是自主的用户组织)可以更好地管理公共资源，并对公共管理与可持续发展之间的关系进行了深入探讨。今年诺贝尔经济学奖的最大时代背景当属全球金融危机。伴随着这场规模及烈度空前深广的危机，正统经济学由于其“市场原教旨主义”遭到了经济学界内外人士的众多诘难。两位得主的研究都迥异于建立在完美市场及完全理性行为基础之上的纯理论研究；均触及市场失效概念；均从制度的角度来解释经济兴衰及变迁，因此更能兼顾经济变动中的政治、社会及历史因素，而不仅仅局限于纯经济的层面。全球金融危机始于金融机构治理和监管中出现的严重问题，根源在于经济失衡，直接体现为治理的失败，再次促使人类关注和重视经济治理和公共治理问题，将视角转向对经济现实的研究。由此，作为一门致用之学，经济学不再局限于市场的理论，必须拓展其关注的领域，走出对模型与计量的盲目崇拜，借助跨学科的研究路径，重建一种“真实世界的经济学”。此次诺贝尔经济学奖的奖励方向，也许目的就在于引导经济学家们针对全球金融危机暴露出的问题，加强制度的研究，重新思考和界定市场与政府间的关系。

经济学的研究方法和方向，不能单纯建立在逻辑推演尤其是数学模型上，必须关注现实世界，并借鉴其他社会学科的研究成果。埃莉诺?奥斯特罗姆本是政治学出身，曾任美国政治学会主席，现在仍是印第安纳大学的政治学讲座教授；其丈夫文森特?奥斯特罗姆(Vincent Ostrom)教授也是久负盛名的政治学家，两人合办的印第安纳大学政治理论与政策分析研究所本身便是高度强调科际整合的“工作坊”(workshop)，其研究人员来自政治学、经济学、法学以及其他社会科学甚至自然科学领域。奥斯特罗姆夫人本人娴熟掌握经济学界习用的数学和博弈论方法，更广泛深入地进行跨文化、跨国别的调查分析，大量运用案例分析与实验方法，致力打碎传统经济学“万能药”的神话，最终以政治学家的身份获得美国塞德曼政治经济学奖以及本届诺奖。近二十年来政治学各子学科中被引用频率最高的著作有三本，奥氏的代表性著作《公共事务的治理之道》便位列其中。

二、多中心治理理论的主要观点

奥斯特罗姆的多中心治理理论，产生于深刻的理论分析与丰富的实证分析。对真实世界里发生的各类自组织模式的广泛考察，使得她具备超越一般经济学家的视野，承接英国社会学家波兰尼的“社会秩序理论”，提出了“多中心治理”理论。其核心就是，在私有化和国有化两个极端之间，存在其他多种可能的治理方式，并且能有效率的运行。奥氏的研究证明：与政府强加各项规章以及纯粹的市场化方式相比，当地社区可以独自更好地管理森林、湖泊和渔场等公共资源。一群相互依赖的个体“有可能将自己组织起来，进行自主治理，从而能在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持续的共同收益。”“多中心”一词现已成为一种思维方式和理论框架，更成为公共物品的生产与公共事务的治理模式之一。

首先，多中心意味着公共物品的多个生产者，公共事务的多个处理主体。作为一种治理思路，多中心治理首先意味着在公共物品生产、公共服务提供和公共事务处理方面存在着多个供给主体。试图在保持公共事务公共性的同时，通过多种参与者提供性质相似、特征相近的物品，从而在传统中由单一部门垄断的公共事务上建立一种竞争或准竞争机制。通过各个生产主体之间的竞争，来迫使各生产者自我约束，降低成本，提高质量和增强回应性。并且，公民还可根据各生产者的相对优势，按照自己的意愿，在各个生产者之间进行选择。

其次，多中心治理意味着政府、市场的共同参与和多种治理手段的应用。不论是政府垄断还是纯粹的市场提供，都没有跳出“政府vs.市场”非此即彼的思维定势，从其本质上讲，都

是一种单中心的治理思路，因而，也各有缺陷。政府垄断公共事务会造成公共物品提供的单一，无法满足多种偏好，而且会导致政府扩大、效率的丧失以及寻租腐败等一系列问题。由于市场是以“成本—效益”为核心的处理思路，因此“私有化”策略在公共事务的处理方面，会导致公共性的缺失和公共利益的不足。而多中心的治理模式则跳出了传统的非此即彼的思维局限，主张政府和市场既是公共事务处理的主体，又是公共物品配置的两种不同的手段和机制，主张在公共事务的处理中，既充分保证政府公共性、集中性的优势，又利用市场的回应性强、效率高的特点，综合两个主体、两种手段的优势，从而提供了一种合作共治的公共事务治理新范式。

其三，多中心治理要求政府转变自身的角色与任务。奥氏指出，在公共物品的生命周期中，大致存在着三个角色：“消费者、生产者和连接消费者与生产者的中介者”。在公共物品的生产过程中，三个角色分别由不同的主体来扮演。因此，多中心治理既反对政府的垄断，也不是所谓的私营化。它不意味着政府从公共事务领域的退出和责任的让渡，而是政府角色、责任与管理方式的变化。多中心治理中政府不再是单一主体，而只是其中一个主体。政府的管理方式也从以往的直接管理变为间接管理。在多中心治理中，政府更多地扮演了一个中介者的角色，即制定多中心制度中的宏观框架和参与者的行为规则，同时运用经济、法律、政策等多种手段为公共物品的提供和公共事务的处理提供依据和便利。

奥氏的多中心治理理论为上世纪90年代初期已降治理思潮提供了重要思想渊源，并构成其核心内涵。而治理思潮既是各国政府改革的实践总结，又作为一种新的理念深刻影响着各国的政府改革。根据治理理论，政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构(包括社会的、私人的)只要得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的社会权力的中心；社会科学中长期存在的两分法传统思维方式应予摒弃，公私机构之间的界限和责任变得模糊，国家职能的专属性和排他性渐趋淡化，国家与社会组织间的相互依赖关系空前张扬；管理对象的参与倍显重要，以期在管理系统内形成一个自组织网络，加强系统内部的组织性和自主性；在政府完成社会职能的手段和方法方面，政府除了采用原来的手段之外，还可采用新的管理方法和技术，以提高效率，更好地对公共事务进行控制和引导。由此可见，奥氏多中心治理理论早已超出了诺奖委员会所谓“经济治理”的框限，已然成为一派极其重要的政治思潮与社会运动。

三、多中心治理理论对我国的借鉴意义

奥氏的多中心治理理论建立在多国生动案例的基础之上，就其有助于解答什么制度才能促进公共资源的有效共享、促进社会的可持续发展方面，对发展中国家不乏启示意义。对于我国这种既保持大量政府对经济的参与，同时又建立起市场机制的国家，类似于“第三条道路”的治理理论更有其契合之处。

首先，多中心治理强调公民参与政府治理的重要性，认为治理源于政府和公民社会有序的互动，治理的质量取决于发生在政府和市民社会之间的互动的质量。奥氏所倡导的，其实是一种“社会建设”和“社会治理”的综合性概念。作为人类区别于其他动物的组织形式，“社会”无疑大于“市场”，也比“市场”本身更具有建设的价值。我国近年来的社会管理体制改革、事业单位改革、城乡基层自治组织建设等等，在因应世界治道变革趋势的同时，也可以从多中心治理理论中汲取丰厚的思想资源。

其次，多中心治理理论可以对我国服务型政府的构建提供有益的启迪。当前我国政府在公共服务的提供方面承受着不断增长的压力，公众期望越来越高，在服务标准、成本—效率、公平和透明度方面，服务绩效评估日益苛刻；经济、社会关系日益复杂，要求政府部门增强灵活性和回应性，等等。要回应这些挑战，必须通过改善公共服务的运行模式不断提升公共

服务能力。这就需要吸收多中心治理理论的有益成分，科学界定政府的公共服务职能，更多地利用独立机构、公私伙伴关系及合同外包，促进政策和执行的分离，增强公众参与，强调顾客导向。

第三，以人为本的科学发展观的提出，标志着中国开始走向一个经济发展和人口、资源、环境相协调，追求共同富裕、社会公正与和谐的时代。多中心治理理论高度关注“地球温室化”等环境问题，格外珍视人与自然的和谐相处，对于我们从制度层面统筹城乡、区域及人与自然的协调发展具有借鉴意义。在挑战公共资源“受害”问题或谋求“治理”方法的过程中，现场的“用户组织”应该充当怎样的角色，将会关系到市场运行的好与坏，有时它们为了保护自己的切身利益所“共同”发挥出来的积极作用，甚至比政府介入来保护资源的做法更为有效。思考“后危机时代”的发展模式，有必要从制度设计及政策制定上汲取这种多中心、多维度的治理智慧。

四、警惕多中心治理理论中可能隐蔽的“木马”

我国正处于深刻的经济、社会与政治转型期，现时代的政治学研究更需增强敏锐的政治鉴别力，详查每种政治思潮的渊源流变，防范与有益成分捆绑而来的理论“木马”，做好外来学说的本土化吸收与转换工作。对待奥氏的多中心治理理论亦应秉持这种态度。

从理论语境上看，奥氏的多中心治理理论之所以产生，可能与上世纪七、八十年代各门社会科学出现的某些范式危机有关。直到20世纪中期一直在政治学研究中占据统治地位的法律—宪法传统，以及传统的政治哲学研究，遭到了政治学内部一场巨大的“行为主义革命”的冲击，人们抨击传统研究方法只关注价值或“应然”问题而不关注现实或“实然”问题。另外，随着“冷战”局面的终结，壁垒森严的高度意识形态化的“冷战”思维以及各种各样的“主义”话语也越来越没有市场，社会科学中流行的一些过分简单化的非此即彼的两分法遭到了人们的质疑。“治理”理论可以说是应运而生。

从国际政治看，治理的这一特性被所谓“新中派”或“第三条道路”的主张者及时地运用于其新的分权思想和全球政治观中；而在某些外部势力及国际组织有条件援助或立项的“治理”实践中，包括多中心治理在内的治理思潮也被打上了较深的新自由主义烙印。传统上，政治上的分权无一例外是指中央政府权力的下放和分散，但在“新中派”的理论家们看来，新型民主国家的基础首先是分权(devolution)，不仅向下分权，而且也向上分权。向下把权力交给地方和地区，向上则交给跨国机构。而就国际治理的主体与标准而言，则可能蕴含普遍主义、单边主义及西方中心主义因素。

从国内政治看，多中心自主治理理论也存在一定的局限性，主要是其适用对象的有限性、适用政治体制的有限性和适用自治组织的有限性。在私有化和国有化之间有无数中间状态，在特定的社会情境中大量自组织的集体行动亦能有效运行。然而，如何判定其适用情境，的确构成对奥斯特罗姆的一个挑战。不同国家不同领域公用事业民营化的实践，绝不可一概而论地推而广之。另外，多中心治理组织特征与传统有所不同，是多重规模的组织并存，并通过组织之间的竞争、协作和冲突解决模式，使不同的公共利益得到实现。如果无规则的不良竞争出现，导致无法协作，冲突无法解决，这样的地方分权只是形似多中心，而不是真正的多中心。只是单纯强调竞争性的多中心治理并不能促进区域经济的健康发展。

总之，作为补充政府管理和市场调节不足而确立的一种社会管理方式，多中心治理并不是万能的，治理失效的可能性同样存在。绝不能完全把国家或政府排除出去，它们依然在这个复杂系统中扮演着重要乃至关键的角色。一种审慎的“治理”概念，对于传统的政府管理而言，并不是颠覆性的，而应是建设性的。同时亦应明确，不同的社会要根据自己国家的历史发展条件与阶段以及人们习惯的行为方式，寻找最符合秩序与稳定大局、最为有效也最为经济的治理模式，也就是在特定约束条件下的最优治理模式。放之四海而皆准的社会治理模式历史

上不存在，未来恐怕也不会有。社会治理模式是路径依赖的，社会管理的实践和历史传统在社会治理机制的确立和演进中至关重要。只有在明确上述前提的情况下，我们才可进入技术化的环节，思考如何方能求得收益最大的治理模式。因此，国家主权之捍卫、西方理论之本土化等问题，均应成为建构有中国特色之治理模式的题中应有之义。

(刘峰系国家行政学院政治学教研部教授；孔新峰系国家行政学院政治学教研部教师) 相关资料

在2009年经济学奖颁奖声明中，瑞典皇家科学院称赞埃莉诺?奥斯特罗姆“对经济治理研究做出的卓越分析”，使经济管理学从“边缘”到“前沿”，证明了公共资源怎样成功地由利用它的企业所管理。埃莉诺?奥斯特罗姆的研究证明了用户组织(userassociations)如何成功管理公共财产。

新制度经济学专家亚利桑那州立大学人类进化和社会发展学院的主任Sandervander Leeuw对她如此评价：“埃莉诺?奥斯特罗姆通过开创性地将经济学、人类学、政治学等学科结合在一起，打开了制度经济学和公共决策研究的新视角，作为一名科学家，她不仅才华卓越、具有革新精神，并且十分谦虚和慷慨，始终如一地与美国以及全世界的同行共享研究成果。”

2009年诺贝尔经济学奖得主、诺贝尔经济学奖女性第一人埃莉诺?奥斯特罗姆简介

埃莉诺?奥斯特罗姆1933年出生于美国加利福尼亚，1954年获得加州大学洛杉矶分校政治学学士学位，1965年获得政治学博士学位，是美国著名政治学家、政治经济学家、行政学家和政策分析学家，美国公共选择学派的创始人之一，现为印第安纳大学政治理论和政策分析中心主任之一、政治学教授。奥斯特罗姆1991年当选为美国艺术与科学院院士，2001年当选为美国国家科学院的院士，也曾担任过公共选择学会、中西部政治学协会和公有产权研究协会的主席，同时还是美国亚里桑那州立大学制度多样性研究中心的创建者。她曾在2005年被美国政治学协会授予詹姆士?麦迪逊奖金，2005年获美国生态学会颁发的可持续科学奖金，2006年得到美国密歇根大学的对人类有杰出贡献的荣誉博士。2009年获颁诺贝尔经济学奖，以表彰“她对经济治理的分析，尤其是对普通人经济治理活动的研究”。

另，奥斯特罗姆教授还是美国哲学学会和政治学和生命科学协会的成员。她曾经服务于许多顾问委员，包括美国国家科学基金会、警察长官国际协会、法律实施协助管理局、美国行政科学院、刑事司法准则与目标国家顾问委员会、国家州长协会和校际政治与社会研究方法联合会。曾任或现任众多杂志的编委，包括《美国政治学评论》、《美国政治学杂志》、《理论政治学杂志》、《制度经济学杂志》、《社会科学季刊》等。