民间资本进入基础设施领域的障碍分析(一)

关键词：民间资本；基础设施领域；域的国有经济实施了民营化改革，调整基础领域所有制结构，使民营经济占绝对比例。我国自1998年以来，也把投资的重点集中在对国民经济带动作用较大的基础设施领域，各地为进一步启动民间投资，制定和出台了一系列有关文件和政策，逐步放宽了基础设施投资领域，鼓励和引导民间资本参与基础设施和公益事业项目的建设。经过几年的发展，民间资本在基础设施投资领域有了很大发展。但是，实践的结果也表明民间资本在基础领域的投资现状与国家的预期和基础设施发展的需求之间还存在很大的差距，究其根源在于有效利用民间投资的实践中尚存在一些主要问题和障碍。
因此，此项政策初看起来步子很大，但是对于民间投资来说，依然很迷惘。因为它采用穷举法，只列举了民间资本可以进的领域，而对没有列举的行业，民间资本则搞不清楚哪些是不许进的，哪些是允许进的。党的十六届三中全会第一次用排除法对民间资本在基础领域的投资范围做了规定，明确指出，凡是法律法规未禁入的基础设施、公用事业领域，民间资本都可以进入。此项决定对清除中央综合部门的思想障碍将起到重要作用。
（三）国有企业干部职工的观念障碍
对基础领域原有的国有企事业单位进行公司化、股份化改制，是我国基础设施领域市场化过程中的主要形式和任务。但这一改革中的最大难题是改制中部分人员被裁减、下岗人员安置难的问题。由于原有国有企业单位的干部职工担心改制后，自己的利益受损失，对企业改制心存抵触情绪，使得改革难以顺利进行。例如，2000年，武汉市新洲区要扩建日产5万吨水的自来水厂和管网，因外商要价过高而转向民间资本。一家民营企业（武汉海达公司）与区政府的谈判几近成功，但是因为要控股原来的水厂，一些原水厂的干部职工提出了质疑，进而发展为新洲区和武汉市的大讨论。最终，海达公司放弃了投资。
二、行政体制的障碍
（一）项目审批的繁杂
民营企业投资基础设施项目，其项目审批的批文多，而且耗时长。繁杂的项目审批构成了基础设施项目前期工作的行政壁垒，严重影响着民营资本的进入。
（二）政府人才的缺乏
基础领域市场化改革，放松管制，让民间资本进入，在我国还是新生事物，许多地方政府部门缺乏掌握相应知识的人力资源。由于缺少具备这方面专业技术知识和经验的人才，其结果在改革中就会出现两种不正常现象，要么一个项目需要花费很长的时间准备；要么匆忙上阵，谈成的项目在价格、回报率、监管等关键问题上出现很多失误，存在很多法律漏洞，有的甚至严重侵害国家利益和消费者利益。
（四）某些理论误区也形成观念障碍
以上述案例为例，在武汉新洲区大讨论中，反对民营企业经营水厂的一方提出了一个理由：根据国家有关规定，对自然垄断的管网型公用企业要由政府控制，不能交由民企经营。其理论依据是，管网型设施属于自然垄断，还得由政府来干。这里实际上混淆了两个问题：自然垄断和政府包揽。自然垄断描述了某些行业在市场经济条件下的竞争轨迹，但绝不是说这些行业自然由政府垄断。民间资本通过竞争或者通过先期进入，都可能形成自然垄断，这在市场经济国家屡见不鲜。必须明确的是，“自然垄断理论”是政府必须建立规制的依据，不是政府必须垄断的依据。
实际上，在上述必须“由国企垄断经营”的行业中，公用性行业早就有民间资本、外资在经营。如“西气东输”项目公开招标，可由外商独资或控股。但是，由于中央有些部委观念的偏差，把有些地方基础设施的民营化和外资参股、控股只当作个案，思想上还受计划经济思想的束缚，认为基础设施行业关系国计民生，不宜进行市场化，过分强调政府对基础设施的责任。
（五）“宁国勿民”的观念障碍
在国资进退、银行贷款、项目审批等许多具体问题上，有关部门和实际操作人员都还存在着“宁国勿民”的观念，即宁可对有问题的国资项目放行，也不对条件优越的民资项目开绿灯。这与美国政府在基础领域的角色完全相反，那里是效率第一，政府不与民争利。“宁国勿民”，是长期盛行的“宁‘左’勿‘右’”思想在现实经济生活中的延续和变种。
一、观念的障碍
（一）中央综合部门的观念障碍
对于需要鼓励或需要禁止的行为，分为两种方法：一是排除法；二是穷举法。我国一直采用的是后一种方法。只要一穷举，就可以看出观念问题。例如，2001年初，国家经贸委披露，从2001年起，国有经济将在全国的196个行业中，进行大规模的调整。总体精神是，国有经济将全面退出竞争性行业，而让位于私营企业、股份制企业及外资企业。根据中央部署，国企的经营范围调整方案是：（1）确定15个行业，包括军工、造币、航天等关系国家安全的行业；石油、天然气、森林等关乎国计民生的资源性行业；自来水、电力、煤气等公用性行业，继续由国企进行垄断经营。（2）确定35个行业，包括煤炭、铁矿、水泥、有色金属等较重要的资源性行业；关系国家综合实力及竞争力的高科技产品，如电脑、新兴材料、生物工程；成长中的支柱型产业，如电子、汽车、石化等，国企无须保持垄断经营，但应由国企保持较大控制力（即大型项目由国企经营，中小型项目允许非国有经济参与）。（3）其余的146个一般性竞争行业，尤其是消费品生产及服务行业，则要通过市场机制来调整，逐渐由非国有经济主导，现有的国企必须有秩序、有步骤地撤出。
（二）地方政府的观念障碍
在竞争性领域促进民间投资，地方政府不会有什么顾虑，因为它们主要是和其他地区的企业去竞争。例如，江浙的乡镇私营纺织业兴起，要挤垮的是北京、西安的国有纺织厂，江浙各级政府乐观其成。但是在基础设施领域，情况则截然不同。任何地方民间投资的兴起，受到竞争威胁的首先是当地基础设施领域的国有企事业单位。政府作为国有资本的管理者，负有保值增值的责任，而且政府和基础领域国企之间存在着千丝万缕的联系。在这种情形下，政府的心理天平向国企倾斜也是可想而知的。从大量民营企业与基础领域国有企业竞争的案例中，都可以看到来自政府有关部门有形或无形的压力。
民间资本进入基础设施领域的障碍分析(一)
摘要：我国自1998年以来，民间资本在基础设施投资领域虽然有了很大发展，但是，其投资现状与国家的预期和基础设施发展的需求之间还存在很大的差距，主要原因在于民间资本进入基础设施领域还存在观念、行政体制、市场准入、政策环境、融资、权益保障、市场退出、自身素质等方面的障碍，这些障碍直接影响到了民营企业的发展。