物权法第四十二条详解

物权法解释：第四十二条【征收】

第四十二条为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。

征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。

【解释】物权法出台前，我国《宪法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》中均对不动产征收制度进行了规范。在此次物权立法中，以民事规范的形式再次确定了针对土地、房屋等不动产的征收制度。

依据全国人大代表大会常务委员会法制工作委员会编的《中华人民共和国物权法释义》中的阐述：

●条文主旨本条是关于征收的规定。

●立法背景征收是国家以行政权取得集体、单位和个人的财产所有权的行为。征收的主体是国家，通常是政府部门，政府以行政命令的方式从集体、单位和个人取得土地、房屋等财产，集体、单位和个人必须服从。在物权法上，征收是物权变动的一种极为特殊的情

形。征收属于政府行使行政权．属于行政关系，不属于民事关系，但由于征收涉及所有权人的所有权丧失的一种方式，是对所有权的限制，同时又是国家取得所有权的一种方式，因此外国民法通常都从这一民事角度对此作原则性规定。

●条文解读

本条规定的是对集体所有的土地和单位、个人的房屋和其他不动产的征收制度。这也是新的宪法修正案关于征收制度的规定在物权法上的落实。（2004年宪法修正案第13条新增第3款：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。）

一、征收与征用（F44）

梁慧星教授指出：征收和征用，是国家强行取得公民和法人的财产权或者强行使用公民和法人的财产的制度，属于一种例外规则。正像强制缔约制度是合同自由原则的例外、无过错责任制度是过错责任原则的例外一样，征收和征用制度就是物权绝对性原则的例外规则。

征收和征用是既有联系又有区别的两项法律制度。

其共同点在于强行性。依法实施的征收和征用，均仅依政府单方面的意思表示（征收命令、征用命令）而发生效力，无须征得被征收、被征用的公民和法人的同意，被征收、被征用的公民和法人必须服从、不得抗拒。

征收和征用的不同点是：征收的实质是强制收买，征收的对象限于不动产，主要是土地所有权和土地使用权，且征收不发生返还问题，只发生征收补偿问题；征用的实质是强制使用，征用的对象包括不动产和动产，使用完毕后应当将原物返还于权利人，如果因使用导致原物毁损不能返还的，应当照价赔偿。

我国此前的法规曾经对征收、征用不加区分，不恰当地把政府强制取得公民和法人的财产权的行为称为“征用”。宪法修正案对征收概念和征用概念严加区别，这是立法的进步。

二、征收的实质及特点

征收导致所有权的丧失，当然对所有权人造成损害。因此，征收虽然是被许可的行为，但通常都附有严格的法定条件的限制。征收土地是世界各国政府取得土地的常用办法，但在土地私有制国家里，征收土地的含义与我国有所不同，即表现为一种强制购买权，只有在正常收买无法取得土地时再动用征收权。

（一）征收的特点：

(1)只有为了公共目的，可以征收，非公共目的，不得动用征收权；

(2)必须经过一定的程序，有的还需议会批准；

(3)必须是政府投资或政府投资为主的项目，也有一些教会、学校等建设可以征收土地；

(4)按市价予以补偿。由于征收本不属于民法规范，同时征收的情况极为复杂，外国民法通常规定得较为简单，但都原则性地规定了公共利益的目的和公平补偿的内容。

（二）例举其他国家的相关规定

法国基本法规定，任何人不得被强制转让其所有权，但因公用并在事前受公正补偿时，不在此限。意大利规定，不得全部或部分地使任何所有权人丧失所有权，但是，为公共利益的需要，依法宣告征收并且给予合理补偿的情况不在此限。

德国基本法规定，剥夺所有权只有为公共福利的目的才能被允许。剥夺所有权只有依照法律或者法律的原因进行，而且该法律对损害赔偿的方式和措施有所规定。该赔偿必须在对公共利益和当事人的利益进行公平地衡量之后确定。对损害赔偿的高低有争议时可以向地方法院提起诉讼。

三、土地二元所有制架构下的土地征收制度

我国实行土地公有制度，宪法明确了社会主义土地公有制的两种具体所有权形式，即国家土地所有权和集体土地所有权。

在我国，根据《物权法》第四十一条的规定，土地只能为国家和集体所有，私人不能取得土地的所有权。因此，在我国的征收并非是一种强制购买权。在我国，国民仅享有土地的使用权，土地按使用期限可以划分为：有期限的土地使用权和无期限土地使用权。

征收

有期限的土地使用权的土地无期限土地使用权的土地提前收回土地使用权调换土地使用权

征收费用=土地出让金+拆迁安置补偿费

无期限土地使用权主要指政府无偿划拨的土地，主要服务于公共设施的建设及公共利益

根据2010年《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条，国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公众利益的需要，国家依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。

依据物权法以及其他相关法律的规定，我们可以认为，在我国征收具有以下特征：

1. 征收的目的是“公共利益的需要”。公共利益是一个外延极大的概念，如果不能科学的限定其范围，极易导致滥用。

2. 征收的主体只限于国家，不包括自然人和企业，如果自然人和企业需要使用某一土地，应当同土地物权人签订设定地役权合同。

3. 征收应当依据法律规定的权限和程序。因为征收导致财产的永久性转移，对人们的影响比较重大，所以征收应当依照法律规定的程序和权限进行。如果违反法定程序和权限，将会构成行政行为，有关部门应当予以处理。

[在《物权法》草案中关于征收的权限是这样规定的，“为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”法律严格规定了征收决定权的主体是县级以上人民政府，而在最后通过的《物权法》中，

却删去了县级以上人民政府，应该说这是对征收决定权主体的一个更高的限制。同时，在征收过程中，必须严格遵守《物权法》及其他有关法律对征收程序的规定]。

4. 征收的对象主要是不动产。这里的不动产主要包括“集体所有的土地”和“单位、个人的房屋及其他不动产”。对于征收的性质，从物权法的角度来看，是对不动产的“强制购买”。只是，这种强制购买有利于整个社会成员，维护绝大多数人的利益。

5. 征收应当给予合理的补偿。合理补偿意味着应当尽量地考虑市场的价格，因为市场价格能最大的维护物权人利益。合理补偿实际上是充分补偿和公正补偿，它能够较好地协调公共利益和私人利益之间的关系，能够防止国家征收权的滥用。另一方面，合理补偿标准也是可以为国家发展和保护公共利益留下必要的回旋空间，便于随着市场的发展和社会变化对补偿做出调整。

《物权法》具体列举了征收的补偿费用种类，有助于防止滥用征收权，从一定程度上防止对个人利益的侵犯。

针对不同的对象，《物权法》规定了不同的补偿标准：

征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上付着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。

征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

6. 以立法的形式保障征收款的落实。该条最后一款规定：任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。四、“公共利益”

“公共利益”是征收的理由，是征收行为是否合法的前提条件。物权法在做“征收”的相关规定时，也曾考虑过这个问题。当时达成共识的是，征收前提是公共利益的需要，但是否要把“公共利益”在法律上明确界定，经过了反复的争论和考虑，最终并没有界定。因为物权法要列举征收的理由有困难，从国际经验来看，通过一个法律条文来完整界定“公共利益”和“商业利益”非常困难，容易以偏概全。

“公共利益”作为征收理由必须得明确，制定“征收条例”时，条例第8条规定的六种公共利益情形，总的来说是合适的。

第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：

（一）国防和外交的需要；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；

（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

第六种情形是兜底条款，“法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”，什么是“其他公共利益”，掌握好这一条比较难。比如说北京市六环附近建成一个小区，但是商业布点不合理，现在要征用土地在小区旁建一个商店，那这种行为是商业利益需要还是公共利益需要？从形式上看，是商业利益需要，因

为是一个商业布点。但在偏远地区、居民集中、缺乏商业区布点的区域建一个商店，就有公共利益需要的成分在内。所以有些商业布点也可以理解为公共利益需要，这种模糊的情形就可以用兜底条款解释。但这种兜底条款也容易带来随意征收的空间。

●有关征收的相关规定《宪法》第 10 条、第 13 条，《土地

管理法》第 2 条、第 45 条至第 49 条、第 51 条、第 79 条。五、案例分析：

广州物权法第一案——猎德“钉子户”案

（一）案情回放

2007年10月，五户村民因拒绝签署拆迁安置协议被猎德公司起诉至天河区人民法院，后有一户村民在法庭的调解下与村集体达成协议。

2007年11月16日，猎德公司状告四“钉子户”案在天河法院开庭。

12月13日，猎德公司撤销“按原定拆迁补偿标准补偿”的请求，只要求将涉讼房屋交给猎德公司。天河区人民法院随后判决四户钉子户三日内腾空涉讼房屋，交给猎德公司。

12月27日，四“钉子户”向广州市中级人民法院提出上诉。

庭审中，“钉子户”表示，根据《物权法》等相关法律，村集体收回宅基地，必须进行补偿。因为，“私人对其合法的收入、房屋等不动产和动产享有所有权”，而且“私人的合法财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏”。据悉，《物权法》内容庭上被引述，在广州还是首次。

但猎德公司称，宅基地上的房屋没有所有权，只有使用权。现在要收回宅基地，宅基地上的房屋也应一并收回。

在拆迁补偿问题上，“钉子户”认为，猎德公司拆迁补偿方案的条款不完善。每个人的房屋都有特殊性，必须根据具体房屋来具体讨论。

猎德公司对此表示，村集体股东大会以98.6%的高得票率通过《拆迁补偿安置方案》。四“钉子户”以种种理由拒绝签署拆迁补偿协议，拒绝交付房屋，拖慢了整个拆迁过程，侵害了公共利益，也给全体村民造成了损失。

法院认为，猎德的“钉子户”影响了村集体利益和其他村民的合法权益；其土地归集体所有，村里有权收回，由于土地上的房子和土地不可分割，房子也应该一并交付拆除；至于补偿，则按村里股东大会通过的补偿方案规定的标准进行补偿。猎德“钉子户”案2008年1月4日终审判决。广州市中级人民法院判决：猎德仅剩的4“钉子户”的房子还是要拆。

二、案件疑点分析

对于此案的判决结果，我们不加评判，但对于判决认定的事实与适用的法律提出2点疑问。

1、宅基地上的房屋所有权属于谁？猎德村是否有权单方面收回宅基地使用权及宅基地上的房屋？

广州法院认为，其土地归集体所有，村里有权收回，由于土地上的房子和土地不可分割，房子也应该一并交付拆除。这一理由显然错误。

宅基地属于物权法所指的用益物权，亦属于不动产种类之一。物权法第一百五十二条规定宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。第一百四十二条建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。

可见，宅基地作为猎德钉子户依法取得的用益物权或不动产，应受法律保护。在依法取得的宅基上建造的房屋或其它附属物的权利即使没有登记，亦归属于宅基地使用权人，而不是作为土地所有权人的村集体。依据物权法第一百二十条用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定。所有权人不得干涉用益物权人行使权利。猎德村即使作为土地所有权人亦不得干涉用益物权人行使权利。那么由猎德村股东大会多数人通过的决议就不能干预或剥夺钉子户合法用益物权。可见，广州法院对此事实的认定并无可靠法

律依据。

2、补偿标准如何确定？猎德公司股东大会是否有权单方面决定对钉子户的补偿标准？

广州法院的意见，至于补偿，则按村里股东大会通过的补偿方案规定的标准进行补偿。

姑且不谈该案的征收行为的合法性，单就对猎德钉子户补偿标准的确定问题谈谈看法，假定该钉子户属于被依法征收的对象之列，如何确定补偿标准才算合理？

我们知道，大凡涉及征收公民或集体财产，必须是因为涉及公共利益。依据宪法及物权法等有关法律规定，实施征收的主体只能中代表国家行使公权力的政府或政府授权履行公益职能的组织，也就是政府需要就补偿方案与被征的土地所有权人、用益权人等利害关系人协商确定补偿标准事宜，依据物权法第一百二十一条，因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。

那么，该案村股东大会作为与钉子户法律地位平等的民事主体，是无权单方面通过所谓的股东大会决定被征收拆迁户的补偿标准的。在这里我们好象又看到貌似民主决策的方式“合法”侵害少数公民权益的事件，并且还得到了法院“公正”地确认！

因而，我们完全有理由相信，广州法院对于猎德“钉子户”的判决是对物权法的严重歪曲，是对司法权威的亵渎。