公民的_知情权_及其实现_黄德林

法学评论(双月刊)2001年第5期(总第109期)
公民的“知情权”及其实现
黄德林Ξ　唐承敏ΞΞ
内容提要:知情权是公民的重要权利之一。

知情权分为广义知情权和狭义知情权。

狭义知情权是指公民知悉、获得行政信息的权利。

中国一些现有的法律中已有关于保障特定公民群体(如消费者、股东)对特定事项知情权的规定;近几年开展的“政务公开”活动又在保障公民行政知情权方面有了一个开端。

但是,中国保障公民知情权特别是保障公民行政知情权的法律还存在许多缺陷。

发达国家在保障公民知情权方面已经有了较为成熟和完备的法律体系,值得我国制订相关法律时借鉴。

文章最后对中国制定相关法律时应该注意的问题进行了探讨。

主题词:公民权利　知情权　立法
随着市场经济的发展,公民的政治自主意识、社会自主意识、法治意识也觉醒起来。

公民知情权意识的觉醒亦是市场经济发展、信息社会出现的产物之一。

本文拟从四个方面对知情权进行研究:第一,知情权的概念、涵义;第二,中国现行法律中对知情权的规定分析;第三,外国保障公民知情权的立法分析;第四,对中国知情权立法的思考。

一、“知情权”的概念、涵义
“知情权”,英文为the right to know ,又称为“知”的权利、知悉权、了解权。

“知情权”一词作为特指一种权利主张的法学概念,是由美国新闻编辑肯特・库泊(K ent Copper )在1945年1月的一次演讲中首次提出来的。

其基本含义是公民有权知道他应该知道的事情,国家应最大
限度地确认和保障公民知悉、获取信息、尤其是政务信息的权利。

①后来,美国在20世纪50
年代和60年代兴起“知情权运动”,“知情权”一词被广泛援用并很快被作为公民的政治民主权利得到各国法律确认。

1948年《世界人权宣言》也对人们“知”的权利有所描述,第19条规定:“人人有权享有主张和发表意见的自由;此项权利包括持有主张而不受干涉的自由,和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。

”到1984年,《世界人权宣言》确定知情权为基本人权之一。

“知情权”包括“知悉”、“获取”两个层次的含义。

其中“知悉”,主要是指权利人从主观上知晓,而“获取”则指权利人索取、查阅某种记录着信息的有形载体(这种载体可以是文字、图片,也可以是录音带、录像带、电子光盘等)。

外国学者认为,知情权的概念应有广义和狭义之分:广义的知情权泛指公民知悉、获取信息的自由与权利;狭义的知情权仅指公民知悉、获取行政信息的自由与权利。

在公民权利发展史上,知情权概念的主要贡献在于:它以简约、明了的形
Ξ
ΞΞ①谢鹏程:《公民的基本权利》,中国社会科学出版社1999年版,第263页。

中国地质大学管理学院教师。

中国地质大学管理学院教授。

式及时地表达了现代社会成员对信息资源的一种普遍的利益需求和权利意识,从而为当代国
家的公民权利建设展示了一个重要的、不容回避的认识主题。

②在中国,有的学者认为广义知情权的内容应当包括政治知情权、司法知情权、社会知情权
和个人信息知情权等四项权利。

③而有的学者则认为,知情权的主体不仅可以是公民,也可以
是法人,因此知情权的内容除了知政权(行政知情权)、社会知情权、对个人信息的知情权、法定
知情权(司法知情权)以外还应包括法人知情权。

④从以上学者列举的知情权的具体内容看,知情权是一个极其广泛、复杂的概念,既包括公
法方面的政治权利内容,也包括属于私法方面的人格权问题,还包括国家权力的问题。

⑤它从
法的角度体现了文明社会的人对信息关系的一种深刻认同。

随着信息时代的来临,人们需要在信息中获得发展自己的机会,因而对信息的需求更为迫切,这样就使得知情权的实现变得十
分重要。

因而有的学者认为,知情权也是一种经济权利,发展权利。

⑥二、中国现行法律中对“知情权”的规定分析
中国从20世纪70年代末到90年代中期,有关专家、学者就陆续发表了一些评价国外知情权法理或法规的文章,然而并没有在社会上引起广泛关注。

随着市场经济的发展、信息社会的来临,对信息的渴求使得人们对“知情权”的关注程度大为提高。

不管是在报纸上还是在网络上都能见到相关的评论性文章。

1999年初,《长江日报》子报《长江周末》开辟专栏,就消费
者的“知情权”展开讨论,笔者提出:“知情权”的范围应该更广。

⑦差不多同时,《光明日报》、
《中国青年报》等报刊上也发表了一些关于知情权的言论。

发达国家学者特别是日本学者一般认为,中国现行法律中根本没有保障公民知情权的条文。

这是不正确的。

当然我们也应该承认,中国现行法律中关于保障公民知情权的规定是不充分、不完整的,因而是应当加以改进的。

(一)对我国“知情权”的立法现状分析
新中国成立后,我国陆续制定了一些法律规范,以确认和保障公民知悉、获取有关信息的自由和权利。

这些法律规范大都零散分布在各种法律文件中,分属于不同的法律部门和法律制度,它们的总和,构成了我国公民信息知悉活动的法律基础。

公民的知情权以“知悉、获取信息”作为自己实体性的权利要求和利益目标,在其法律程序中,权利及相应义务的分配与运行,均以保障公民知悉、获取某种信息为目的。

1.知情权是《宪法》中的隐含权
中国现行宪法没有直接规定公民的知情权,但我们不能说它否定公民知情权的存在。

中华人民共和国宪法第2章第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。

”公民不知情就不可能对国家机关和国家工作人
法学评论 2001年第5期②③④⑤⑥⑦
《长江日报》子报《长江周末》1999年2月27日。

黄德林:《“政务公开”初探》,载《中国行政管理》2000年第1期。

杨立新:《隐私权与知情权的冲突与协调》,载《中国民法案例与学理研究:总则篇》,第148页。

王利明主编:《人格权新论》,吉林人民出版社1994年版,第488-489页。

同注①。

知情权也被有的国家、地区称为资讯权。

例如《澳门行政程序法》第三部就有相关法律条文。

黄德林等:公民的“知情权”及其实现
员提出批评和建议,“知”是前提。

所以说知情权是中国宪法中的一项隐含权。

但是宪法中没有明确规定公民的知情权可以说是一个缺陷。

随着中国民主法制建设的不断进步,公民的知情权也越来越受到重视。

1999年11月,中国著名经济学家曹思源呼吁应尽快修改宪法,其中一项重要内容就是人大公开化,让人民对人大及其常委会会议的内容有知情权。

有的学者还认为应当在宪法中把知情权当作一项基本人权确立下来。

2.《消费者权益保护法》对消费者知情权的保护
从目前中国的知情权现状看,公众对消费要“知情”的理解是最为深刻的,因而其立法也是比较早的。

1993年出台的《中华人民共和国消费者权益保护法》第8条规定:消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利。

消费者有权根据商品或者服务的不同情况,要求经营者提供商品的价格、产地、生产者、用途、性能、规格、等级、主要成分、生产日期、有效期限、检验合格证明、使用方法说明书、售后服务,或者服务的内容、规格、费用等有关情况。

然而,消费的范畴很广,《消费者权益保护法》只是对消费总的立法,它不可能涵盖消费可能出现的所有情况。

因此,特种消费,如到医院看病就应当有专门的法规和实施细则来保护公民的知情权。

否则,消费者就有可能因为法律的不全面而受到侵害。

美国医院协会于1973年制订了《病人权利典章》。

它不光对病人的知情权进行了保护,还注重保障病人的隐私权。

⑧这对中国以后科学、详尽地制订相关法律极有借鉴意义。

3.《证券法》对股东知情权的保护
1999年出台的《中华人民共和国证券法》有保障股民获知信息权利的条款。

知情权是一种经济权利,发展权利,在证券市场得到了很好的印证。

证券市场的争战在某种程度说就是信息的争战,谁先获知重大信息,谁就可以稳操胜券。

为此,《证券法》规定了证券市场信息不仅要公开,而且要公正、公平地公开。

该法严格规定了证券市场的信息发布,对传播媒体进行了约束,以确保绝大多数的投资者可以在同一时间内准确获悉有关的重大信息。

这可以说是通过抑制少数有特殊有利条件者的知情权来保护绝大多数人的知情权。

4.中国对知情权进行保护的其他法规
中国还有属于保障公民获知信息的义务性规范。

这类法规规定,为了保证、便于公民获知某些信息,有关机构和人员应当或不应当作出某种行为。

如《核电厂核事故应急管理条例》规定核事故发生地的公民有权及时地获知有关核事故的信息。

我们的公民还通过各种渠道享受国家机关和其他公共团体依法提供的信息服务。

如气象部门每日发布的气象预报等。

在这里,法律并没有直接赋予公民要求国家或有关社会组织提供信息服务的权利,但却具体规定了国家或有关社会组织告示公众或向公众传达信息的职责与义务。

公民的知情权是通过国家或有关社会组织履行义务来实现的。

⑨
中国还有一些法律法规分散有个别涉及公民知情权的条款。

这些法律法规的集合是我们理解和评价中国公民知情权法制建设实际情况的重要依据。

它们奠定了中国公民知情权的法律基础。

中国对“知情权”的立法虽不算少,但不够健全,不足以满足现代人对信息的强烈获知需《美国1973年病人权利典章》。

⑧
⑨宋小卫:《略论我国公民的知情权》,载《法律科学》1994年第5期。

法学评论 2001年第5期
求。

公民应当享有的许多知情权还没有得到法律保障。

(二)我国行政知情权的现状分析
行政知情权是知情权中一个相当重要的组成部分,然而我国对行政知情权立法保障在现有的知情权的立法中却是较薄弱的,只有一些行政法规有零星规定。

1997年,中国提出了“政务公开”。

中共“十五大”报告在谈到建立和完善民主监督机制时指出:要坚持公平、公正、公开的原则,直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度。

在国家提出“政务公开”后,我国行政机关开始通过公开栏、广播、电视、报纸、明白卡、宣传小册子、会议、座谈等形式公开公众关心和迫切想知道的问题,受到公众的欢迎。

公众通过政务公开活动对行政机关的办事权限、办事依据、办事程序、办事标准等有了一定的了解。

我国政务公开开展得最早的是在农村地区。

1998年中共中央办公厅发布《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》,提出在我国农村推行“村务公开”,主要是与农民切身利益息息相关的农村财务公开。

村务公开的开展为农民获得知情权打开了一扇大门。

随着村务公开轰轰烈烈的开展,各地也开展了“警务公开”、
“狱务公开”等活动。

λυ
“司法公开”、
总之,我国政务公开活动给了公民一个知情的机会。

从而使得一些过去“黑箱操作”的事务得以在阳光下接受群众的监督;一些过去对群众来说很神秘的事开始被剥去神秘的面纱,让群众了解其操作过程,在一定程度上满足了群众知情的欲望。

而且此次活动的开展更重要的是让公民知道他们是有权利了解行政机关的情况的,是对广大群众的一次知情权的教育,是对我国公民意识觉醒浪潮的一次推动。

然而,我们也必须看到“政务公开”中还存在一些缺陷。

存在的主要问题是:
第一,公开内容不完整。

即应该让公民知晓的内容没有完全公开;
第二,公开的内容不真实。

随着政务公开工作的细化和深入,已经发现个别部门政务公开的内容有虚假成分。

其中,假公开都集中在与群众经济利益相关的项目上,如采用半公开、合并项目公开、转移项目公开等手段,将不合理开支以及由违规行为产生的数字、内容进行模糊处理等。

第三,公开时间不及时。

第四,目前的公开只是单方面的公开,公开的主动权掌握在行政机关手中。

公开什么、怎么公开不由群众决定。

这就使行政机关可以不受控制地任意决定公开或不公开。

而且由于目前的公开只是单方面的公开,没有应公民申请公开的形式,导致有些公民想获得的行政信息文献资料因为不在公开范围之列而无法获取。

从而使公民的行政知情权能否行使完全掌握在行政机关手中。

总之,“政务公开”活动的开展给我国的公民行使行政知情权开启了一扇大门,是一个了不起的进步。

但是由于没有相关法律制度作保证,公民的行政知情权得不到有效实施。

因此,要真正保障公民的行政知情权,必须对政务公开进行立法。

因为,单纯的权利宣告是不够的,权利没有以法律的形式固定化和普遍化就不可能得到有效的保障,也不可能得到健康的行使,权利在未被法律明示的情况下,往往只是一种习惯权利和道德权利。

没有法律、法规把信息公开确立下来,就不可能有真正的公开,也不可能有真正的知情,更不会有真正的监督。

因此,对行政公开进行立法是我国保障公民行政知情权最有效的手段。

λυ同注⑥。

目前中国尚没有涉及政务公开的全国性立法,但欧美一些发达国家经过几十年的研究实践,对公开行政信息、保障公民行政知情权有较完善的立法,对中国今后立法有一定借鉴意义。

三、外国保障公民“知情权”的立法分析
“知情权”这个术语虽然在20世纪40年代才被提出来,但是国外早就对它有了意识并进行了相关立法,特别是对行政信息公开的立法是比较全面和完善的。

这类规范民众与行政机
构有关公开行政信息之权利义务的法律,各国名称略有不同,但都是围绕“情报公开”
(The Freedom of Information )这个涵义的。

各国的情报公开法内容一般涉及请求权人的资格范围、实施机关、情报公开的内容和程度、情报免除公开的范围,以及行政救济和司法救济等。

当代
国外情报公开立法的发展趋势表明,保障公众知情权已成为政府的基本义务。

λϖ瑞典是世界上最早制定有关行政信息公开法律的国家。

瑞典于1766年颁布了《出版自由法》,确立了公文公开原则,即公民有为出版而阅览公文书的权利。

公文书的公开机关包括政府机关、国家、法院、地方公共团体和教会等。

1812年公文公开的原则被纳入出版自由法范围内,并作为宪法的组成部分。

1937年,瑞典制订了《新闻自由法》,规定人民对政府拒绝公开的决定不服时,可依诉讼程序请求救济。

现行的《新闻自由法》明确规定人民的知情权为宪法保
障的基本权利。

λω欧洲的其他国家继瑞典之后也相继制定了有关行政文书公开的专门法律。

亚洲的日本、韩国也已经通过了全国性的行政情报公开法律。

世界上最早制订有关行政信息公开法律的国家虽然是瑞典,但在行政信息公开法律方面体系较为完备,对其他国家影响最大的,应当是美国。

美国的行政信息公开制度是由一系列法律构成的,是美国《行政程序法》的组成部分。

一是《情报自由法》,该法要求行政机关依职权或者应申请向社会公开有关行政管理的资料和信息;二是《阳光下的政府法》,该法要求委员制行政机关自觉向社会公开其会议过程,公众有权旁听会议,获取会议信息;三是《隐私权法》,该法是保护公民隐私权不受政府机关侵害,保护个人检阅关于自己的档案的权利。

20世纪60年代以前美国的行政法观念和制度侧重于从限制和防止行政机关滥用职权的消极意义上来达到保护公民权益的目的。

然而这已不能满足随着福利国家的到来人们对积极能动的行政的需要。

因而60年代后的行政公开立法明显偏向于公民个人权益的保护,除了保障公民的知情权以外,还注意保障在政府信息公开的过程中有可能触及的个人隐私不受侵害,这在美国历史上
是一次革命,在世界行政史的发展上也是一个重要的里程碑。

λξ以上提到的三个法律对遏制美国的行政腐败起到了巨大的作用,同样对保障公众知情权意义也十分重大。

而最值得注意的是,为了确保公众知情权的实现,《情报自由法》与《阳光下的政府法》对行政机关应予主动公开而未公开的、行政机关拒绝公众申请而不公开政府文件的、能及时公开的会议而未及时公开的,公众都可以向法院提出要求行政机关予以公开的诉
讼。

它是公众获取政府文件的重要司法保障。

λψ其重要意义是:
第一,体现了“有权利必有救济”的精神,是情报公开的重要保证。

“有权利必有救济”是指
黄德林等:公民的“知情权”及其实现
λϖ λω λξ
λψ扬伟东:《美国情报自由法诉讼述评》,载《甘肃政法学院学报》1999年第3期。

王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社1998年版,第957页。

王利明:“知悉权”条目。

《中华法学大辞典》。

民法学卷,中国检察出版社1999年版。

杜钢建:《信息公开化———21世纪的挑战和要求》,载《半月谈》2000年第1-2期,第56-57页。

法学评论 2001年第5期
要想使法律所赋予有关主体的权利成为现实的、可靠的权利,就必须以有效的救济手段尤其是诉讼方式为依托。

即一旦主体的该项权利受到损害,他可以通过有效的救济途径特别是通过向法院提起诉讼的方式获得补救,否则法律所规定的权利往往会被束之高阁。

因而这种诉讼使公众的知情权得以真正实现,防止了行政机关利用其行政自由裁量权而侵犯公民的知情权。

第二,情报自由诉讼系从保护原告出发设置诉讼程序和制度。

首先,为了扫除公众由于担心情报自由诉讼将花费大笔钱财而放弃这项司法救济,因而在1974年的修正案规定(522[A] [4][E])如果行政机关在情报自由诉讼中败诉,应由行政机关承担法院诉讼费和律师费。

其次,当行政机关不执行法院要求其公开政府文件的判决时,法院可对行政机关采取有效的强制执行手段。

λζ而表现在《阳光下的政府法》中,则是法院判定的合理的补偿措施,例如可以判定行政机关公开举行会议,公开会议记录,确认行政机关的某种惯例违法。

从而由于得益于司法保障,公众可以充分获取行政机关的信息,其知情权得到了充分的行使。

美国的行政公开制度是比较完善的,它通过法律的形式确立下来,并通过司法诉讼保障公众的知情权得以实现,从而使公众监督政府成为可能。

虽然它还有不完备的地方,但对在行政公开方面起步较晚的我国有一定的启示和借鉴作用。

四、对我国知情权立法的思考
从我国整个知情权法律体系来看,对行政知情权的立法空白是最多的。

而在中国公民的行政知情意识日益增强的趋势下,没有法律对公民的行政知情权进行保障是显然不行的。

因而现在就应当对我国的行政知情权进行理论及立法研究,为不久的将来对行政信息公开进行立法打下基础。

美国等发达国家对行政知情权的立法对我们很有借鉴意义。

我们应当注重研究他们在立法过程中遇到过哪些问题,有过哪些失误,存在哪些弊端,采用了哪些法律管理技术,积累了哪些法治经验,这可以使我们开阔眼界,少走弯路,因为他们曾经遇到过的问题我们也可能遇到,我们可以用相同或类似的方法加以解决。

从而可以更科学地对行政信息公开进行立法。

我们从外国的立法不难看出,行政信息公开的法律一般都是该国行政程序法的一部分。

我国的专家学者也认为行政信息公开是行政程序法应当规范的重要组成部分,且公开原则本来就是行政程序法的立法原则之一。

虽然我国到目前为止还没有出台行政程序法,但是法学理论界特别是行政法学界已经开始加强了对现代行政程序的研究和宣传,建设现代行政程序所需要的理论准备和舆论准备工作已经开始。

对行政知情权的立法研究工作也是行政程序立法研究工作的一个组成部分。

在对行政信息公开进行立法以保障公民的行政知情权时,应当注意以下几点:
第一,应当吸取美国1948年制定“行政程序法”时的教训。

当时美国行政程序法关于情报公开适用除外事项的规定因含糊不清而导致行政机构自由裁量权过大,使该法最终成为秘密主义的帮凶。

由于自由裁量权的承担者是由个人组成的,基于“人性的缺陷”及其他许多复杂原因,在行使自由裁量权的过程中,难免发生与法律规定和公民权益相违背的情况,因而行使自由裁量权亦成为“行政专横的标志”。

因而中国在立法时,应当明确规定不可公开的文件,把行政机关的自由裁量权限制在最小的范围内,从而达到保障公民权利的目的。

第二,应当注意保障公民的隐私权。

隐私权是对公民知情权的一种合量限制。

美国的《隐 λζ同注 λψ。

黄德林等:公民的“知情权”及其实现
私权法》是很值得我们借鉴的。

隐私权与知情权本来就是一对矛盾,这很容易让人想起美国经济学家、诺贝尔奖获得者科斯的重要发现———权利的相互性。

依据这个理论,公民一方面希望知道更多别人的事情,一方面又不希望自己的事情让别人知道,两者之间必然产生相当的矛盾与冲突。

香港大学20世纪90年代作的一项调查显示,香港市民对于被人公开个人照片、电话号码及地址等资料最为反感。

λ{而行政机构由于工作需要掌握了大量个人信息,因此在保障公民知情权的同时如不注意保障公民的隐私,则很可能使大量个人资料流入社会,给公民造成不好的影响。

所以,我们在制订行政信息公开法时应当制订保护公民隐私不受侵犯的条款。

例如,当要公开的文件中含有个人信息时,应当先征得当事人同意再公开。

再则,要注意明确规定删除个人在查阅资料登记时留下的个人信息等。

第三,在立法时,应当注意信息的时效性,明确规定公开的期限。

例如,会议记录应当在会后多少天内开始供人查询,行政机关接到申请后多少天内给予答复,否则应予以什么惩罚。

这种硬性规定也是提高行政效率的有效手段。

如澳门地区1994年制订的《行政程序法典》中有对资讯权的专门立法,对公开的时效作了明确规定。

第四,随着网络时代的来临,政府通过网络传播信息在中国已经起步。

因而中国在立法上就应当有一定的前瞻性。

行政信息电子化是一种趋势,它不但有助于公民更快地查询到信息,而且有助于政府节约财政开支。

所以中国在今后的立法研究中应当注重这方面的探讨。

第五,立法时应考虑到获得信息的费用问题。

查询信息的费用不能超出人们能接受的范围。

如果费用过高,可能会成为公民获得信息的一大障碍,从而使公民无法行使行政知情权。

同时还应当对费用做出明确规定,否则容易导致腐败,使公民权益受损。

第六,制定法律时,一是要遵循权利本位的原则,使更多的公民权利进入法律的肯定和保护。

二是要通过切实可行的权利救济制度,真正建立公平和公正地裁决公民权利与行政机关之间的纠纷的司法机制,这对保障公民的知情权是有重大意义的。

要最终实现保障公民知情权,必须建立完备的诉讼程序。

(责任编辑:刘柱彬) λ{何顺文:《立例保障个人资讯隐私权之局限与隐忧》,信报,《财经月刊》(港),1994年11期,PP4-59。