工作研究：农村宅基地制度改革的探索与实践

农村宅基地制度改革的探索与实践 “三农”问题历来是国家的重大战略问题，而农村土地问题则是“三农”的核心。作为农村集体建设用地之一的农村宅基地，数量庞大，影响面广，与农民财产权益的实现有着直接的关系。可以说，推进农村宅基地制度改革关系到农民切身利益和农村社会稳定，是农村、农民乃至全社会关注的焦点问题。 在党校老师的指导下，课题调研组通过实地走访、座谈交流、查阅资料等方式，对我市开展相关改革的县（市、区）进行了调研。本文从农村宅基地制度改革的背景和意义、我市的改革探索和存在的问题等方面进行分析，并对我市推进相关改革提出建议。我们认为推进农村宅基地制度改革，不仅要解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题，更要服务和服从于丽水乡村振兴的长远目标，以农村宅基地制度改革这个突破口，进一步释放和激发农村发展活力，有力助推丽水乡村振兴。 一、农村宅基地制度改革的背景及现实意义 我国现行的宅基地制度诞生于1949年之后的土地改革运动,期间经历了从私有到集体所有、从自由流转到流转受限的过程。现行宅基地制度特征可以概括为“集体所有、依成员无偿分配和使用、限制流转”，这种制度为中国工农业发展、保障农民居住权利、稳定农村发展发挥了重要作用。但随着社会转型和经济社会体制改革不断深入，农村、农民不断分化,现行宅基地制度越来越不适应现实的需要，面临着闲置浪费与紧缺违建共存、隐形交易多而缺乏规范管理等诸多问题。针对这些问题,2014年12月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(中办发[2014]71号)，提出要以切实保障和维护农民宅基地权益为出发点和落脚点，探索建立“依法公平取得、节约集约利用、自愿有偿退出”的宅基地管理制度，并选取我省义乌市等15个县(市、区)进行改革试点。 党的十九大提出实施乡村振兴战略，要求按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，加快推进农业农村现代化。2018年2月4日，中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》正式对外公布， 文件对农村宅基地改革进行了部署，如：系统总结宅基地制度改革试点经验，加快《土地管理法》修改，完善包括宅基地在内的农村土地利用管理政策体系，扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策；探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权；不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆，等等。 可以说，国家在推进宅基地制度改革上既积极又审慎，基于推进宅基地制度改革的背景，在我们看来，农村宅基地制度改革对于助推乡村振兴，推进农村土地节约集约利用，盘活农村闲置资产，增加村集体和农民收入都起到巨大的推动作用。 1、推进宅基地制度改革，有利于激活丽水乡村振兴的内生动力。 从全国试点地区的改革成效看，农村宅基地改革是农村综合改革的“牛鼻子”，可以发挥出“牵一发而动全身”的巧力。例如，通过宅基地改革，老旧宅子拆除，消除了安全隐患；科学规划村庄布局，公共设施建设、产业发展、人居环境美化有 地可用；不再占用耕地，给子孙后代留下生存空间；超占宅基地有偿使用费、新增宅基地的择位竞价费、空闲宅基地的盘活利用收入，补充了集体经济；赋予宅基地经营权，增加了农民收入；农村基础设施标准化程度和公共服务水平提高，提升了村民生活品质等等，这些在一定程度上都是由宅基地改革带动起来的，对乡村整体发展起到了积极地促进作用。可以说，农村宅基地制度改革可以增加乡村振兴的资金来源、促进土地要素的有效利用以及相关农村金融、资本、科技、人力资源等要素的集聚和城乡资源的流动。而作为丽水来讲，80%的行政村在农村，70%的人口是农业人口，70%的农村人口从事一产，农民人均可支配收入只有全省的72%，“三农”问题始终是重中之重的问题。丽水的农村，地广人稀，公共资源均等化配置难、人口外迁成为常态；同时，农村发展缺乏有力的产业支撑、资金支持和人才等要素保障。丽水的乡村振兴亟需通过改革来突破瓶颈、激发内生动力，而推进宅基地制度改革就是其中一条重要的路径选择。 2、推进宅基地制度改革，有利于激活农村沉睡资产，促进村集体和农民持续增收。 无论农民还是市民，住房都是其最为重要的财产。对农民来说，住房及其地下不可分割的宅基地使用权，是农民最重要也是最大的一笔财产。然而，由于宅基地无法市场化交易，农民缺乏对其农宅的处置权和变现选择权，其潜在价值无法实现。一方面，农宅潜在价值巨大。据初步测算，目前，我市农村宅基地面积有60万亩，按城乡建设用地增减挂钩实践，宅基地腾退复垦后建设用地指标交易价50万／亩计算，全市宅基地价值就达3000亿元；按农民住宅造价1000元／平方米计算，全市1.08亿平方米农房仅造价就达1080亿元。两项构成相加保守估计，全市农宅潜在价值达4000亿元以上，如果可以市场化交易，农宅价值将会翻几番。另一方面，这一巨大农村资产，却没有真正给村集体和农民带来现实的收益。从村集体收入看，截至2017年底，全市2725个年经营性收入5万元以下的村有1673个，占61.4%，要在2018年底前全面完成消薄工作，任务还非常重；从农民收入结构看，财产净收入总量低、占比小，始终维持在农民总收入的3%左右，农民收入增幅逐年放缓，传统增收渠道的增长空间变窄，收入增长动力转换成为农民增收面临的最大挑战。十八届三中全会提出了要“赋予农民更多财产权利”的明确要求，可以说，通过深化宅基地制度改革，可以把已经赋予农民的宅基地生活居住福利保障功能进一步向 财产权利拓展，让农村宅基地真正从农民手中的“死资产”变成“活资本”，进而增加村级集体经济和农民收入，推动全市“双增”工作提质增效。 3、推进宅基地制度改革，有利于城乡土地资源的节约集约利用。 经过调研了解到，一方面，我市农村常住人口净流出，导致大量“空心村”存在，农村宅基地闲置浪费严重，土地资源难以充分发挥其效益。据公安部门提供数据显示，2017年，全市户籍人口269.27万人，比常住人口多50.67万人，户籍人口流出较多。另外，2000年—2017年，我市城镇化率从33.1%提高到59.7%，年均提高1.6个百分点，城镇常住人口年均增加3.4万人。同时，2000年-2017年间，全市共完成“下山脱贫、整村搬迁”10.68万户，移民37.28万人，其中整村搬迁1845个村庄，其中大部分移民安置在城镇范围内，城镇人口增量明显；另一方面，以宅基地为主的农村居民点建设用地不减反增，存在宅基地总量增加与闲置浪费并存的不合理现象。导致农村宅基地闲置、低效甚至浪费的主要原因，是现行宅基地制度存在重要缺陷。由于宅基地使用权长期以来仅限于在农村集体经济组织内部流转，甚至本集体也缺乏有偿收回农民宅基地使用权的机制，导致了两个后果：一是 对宅基地真正有需要的主体，比如本集体之外的农民、城镇居民、企业、政府等不能通过市场化渠道转入宅基地使用权，从而使宅基地难以体现其市场价值；而这又导致另一个后果，即由于宅基地缺乏市场价值，农民本人也缺乏转出空闲宅基地的积极性。在这种情况下，一方面农村新增户需要新增宅基地，另一方面已经进城农民的闲置宅基地又不能通过市场途径流转和重新配置，必然导致宅基地总量增加与闲置浪费并存。解决这一问题，必须通过推进宅基地制度改革，建立宅基地使用权流转交易市场，提高土地使用效率，遏制宅基地闲置浪费现象，缓解城乡建设用地不足问题，促进农村土地节约集约利用，进而形成城乡统一的建设用地市场。 二、丽水农村宅基地制度改革的探索与实践 为推进宅基地制度改革，我市各县（市、区）做了许多有益的探索和实践，也取得了积极的成效。尤其是青田、云和、莲都下南山的改革实践，为全市推进相关改革提供了重要的经验借鉴。 1、农房抵押贷款的“青田模式”。 青田县是经全国人大授权开展农民住房财产权抵押贷款的59个试点县之一，试点两年多来，有效盘活了农村资源，降低了融资成本，改革取得了初步成效。其主要做法是：一是按照农村宅基地和农房同步测绘、同步处置、同步补批、同步认定、同步登记“五同步”，扎实推进农村宅基地和住房“两证”确权登记发证工作，夯实农房抵押贷款基础。并将不动产登记受理窗口延伸至乡镇国土所，方便群众办事。二是创新金融机构限时办结制（受理、审核、办批限时7个工作日）、创新抵押登记“绿色通道”（一站式专属服务）、创新农村集中信贷模式（集中授信、整村批发）“三创新”优化抵押贷款服务。三是突破宅基地“村内流转”“一户一宅”的法律障碍，以专题会议纪要的形式，建立抵押农房处置机制，明确将抵押农房的流转处置范围扩大到县域内集体经济组织成员、有条件放宽“一户一宅”限制、通过抵押处置方式退出宅基地的农户可以通过市场再次购买宅基地等，破解抵押农房处置难问题；四是依托县农村土地流转服务中心平台，建立统一的农村产权交易服务平台并全县联网，为农民住房、宅基地等权益提供规范的交易服务。同时，由华侨发起组建农村资产收购处置有限公司。 2、空闲农房二次创业“云和模式”。 云和在实施“小县大城”战略中，从2015年开始推进空闲农房二次创业改革，主要探索出三种路径：一是直接经营。村股份经济合作社或村民将拥有的空闲农房，按照个性化标准化进行装修，自行或者与其他单位、个人合作经营民宿、农家乐等。二是引进社会工商资本经营。通过县农村集体产权流转交易服务中心向外进行招租，允许社会工商资本参与，将空闲农房用于农家乐、民宿等开发。三是将空闲农房征收为国有后出让。目前，该县利用农村空闲房屋经营的民宿农家乐已有309家，面积约45亩，充分发挥了农村空闲农房效益，增加了农民财产性收入，促进城市和农村人口双向有序流动。 3、工商资本+古村落保护的“下南山模式”。 2016年，莲都区通过招商引资引进联众集团对下南山村进行整体开发利用，村集体以现有42幢古建筑土地、房屋及设施的使用权为出资，由联众开发建设和运营，双方合作期限31年（1+20+10）。下南山村以每年固定回报的方式收取项目利润，筹备期1年免项目利润，第一个五年收取利润为25万元/年，每五年收取利润调高