中国宅基地制度改革的难点及突破

中国宅基地制度改革的难点及突破

摘要：中国采取的非均衡发展战略，赋予宅基地对农民的保障性功能。城市化显化了宅基地的财产性价值，倒逼着宅基地制度的改革。宅基地制度改革的难点是：改革的不配套使得农房、宅基地的福利保障属性与财产性属性难兼顾。改革要突破，必须将“长期、全局”和“短期、局部”的改革结合。

关键词：宅基地；改革；保障性功能

一、宅基地制度形成的背景

国家采取的非均衡发展战略，赋予宅基地对农民的保障性功能。新中国获得政治独立之初，面对朝鲜战争、国外的封锁禁运及战争威胁，迫切需要解决经济独立、国防安全问题，这是当时国家的主要发展目标。没有强大的工业，就没有强大的国防，国家的安全和统一就会受威胁。但在百年来饱受战乱之苦和列强入侵的农业大国里，从传统农业社会向现代工业社会转型的原始资本从何而来？这就需要实施非均衡发展战略以实现赶超。即依靠农业的剩余来优先发展工业，尤其是重工业。统购统销、初级社、高级社、人民公社制度等各种制度陆续产生。这些政策对我国工业的迅速发展起到了重要的作用，不过也催生了严重的城乡二元福利问题：在农村，以土地作为农民的社会保障；在城市，国家为居民提供福利保障。

改革开放以来，虽然已很少提赶超战略，但国家由政府主导、干

预经济发展，实行非均衡发展战略的模式，没有发生根本改变。较之改革前，三十多年来的赶超战略以地方政府政绩竞争的形式存在。在该模式下，政府的财政支出仍有明显的“重生产，轻民生；重城市，轻农村”偏向，政府对农民的社会保障支出仍严重不足。政府对农民的这种亏欠越多，意味着农村土地的保障性越有必要。当前宅基地制度可简单归结为：宅基地集体所有；集体内成员无限期无偿使用；一户一宅；集体内有限流转，不允许卖给集体外成员；不能抵押、担保；只能用于建房自住等。这些政策背后体现宅基地针对农民而非市民的“保底型”福利保障特性。

二、宅基地制度改革的必要性

城市化进程显化了宅基地的财产性价值，倒逼着宅基地制度的改革。城镇化是非农产业、人口向城镇集中的过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。1978—2013年，中国城镇常住人口从1.7亿增加到7.3亿，城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02%。但我国的城镇化水平才刚起步，2013年，常住人口城镇化率只有53.7%。户籍人口的城镇化率只有36%左右，不仅低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与我国接近的发展中国家的60%的平均水平。①在全国范围内，各省每年的建设用地需求只能满足50%左右，因而如果当前的用地政策不变，城市建设的“缺地”现象还将持续多年，这使得农村土地，尤其是宅基地的市场价值大幅提升。而当前的宅基地制度对宅基地和农房的用途、流转、抵押、担保等都

做了严格限制。无论对于城郊农民，还是对远郊入城打工农民而言，这些限制使得宅基地和农房的价值难以合法地实现，导致小产权房、违法出售、一房多卖、抵押等违法现象的发生，这对宅基地制度的改革形成了倒逼，凸显了宅基地制度改革的必要性。

三、宅基地制度改革的难点

农村土地制度的改革，主要涉及农村集体经营建设性用地、承包地、宅基地。三者改革的难度是逐次递增的。党的十八届三中全会《决定》规定，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。②这一改革是相对成熟的。在承包地方面，《决定》指出，要稳定农村土地承包关系并保持长久不变……赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。②这种改革的不足之处是未处理好效率与公平的关系，偏重前者而较少顾及后者。因为自2006年以来国家已取消农业税，种地不需要交承包费，种植某些作物还有国家补贴，承包地已失去了“承包”的色彩，成为农民的一种福利。既然如此，土地就该均分。但“稳定农村土地承包关系长久不变”的规定，使得该权利的获得必须在2028年之后才有可能执行（1998年实施了新一轮的土地承包，承包期为30年）。

关于宅基地制度的改革，《决定》的表述是：保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农

民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道[2]。可见其改革非常谨慎。宅基地制度的改革难点是：各种改革的不配套使得农房、宅基地的福利保障属性与财产性属性难以兼顾。具体而言包括以下内容。

宅基地对农民具有重要的福利保障功能，这几乎是以往宅基地制度安排的主基调。宅基地制度在演进的过程中，一直服从于国家的总体战略和政府职能。制度系统是分层次的。制度系统的层次性指一个制度系统的各项制度从总体上构成一个层级系统，其中一些是最基本的制度，其他制度由其衍生而来，也可称为派生制度[1]。基本的制度对其他制度具有统领作用。就本文分析的问题而言，国家发展战略以及与此相伴的政府职能是基本的制度，而宅基地制度则是其派生制度。作为派生制度的宅基地制度对国家发展战略这一基本制度有很强的依附性。当前的农村宅基地制度是以往赶超战略、计划经济以及改革开放三十多年来的新型非均衡发展战略的产物。

在该过程中，农村的宅基地制度与户籍制度、福利制度等其他派生性制度是互补地作为有机整体而存在的。宅基地制度改革之所以迟迟没有进展，是因为国家的发展战略，从而政府的职能没有发生根本变化，使得与以往赶超战略、计划经济时代相配套的福利制度、户籍制度改革等没有取得突破，几种制度改革的协同性存在问题。因此整体发展战略发展的路径依赖性，以及由此引发的政府职能的扭曲是宅基地制度难改革的大背景，而诸多派生性制度改革的协同性不足，则

加大了宅基地制度改革的难度。

四、宅基地制度改革的突破点

由于宅基地制度改革事关国家的安全稳定，因此改革不能在短期内一步到位。改革的突破要将“长期、全局”的改革和“短期、局部”的改革加以结合。

“长期、全局层面”的改革主要是国家发展战略、政府职能的转型，以及社会保障制度、户籍制度等配套的改革。宅基地制度对国家发展战略、政府职能有明显的依附性，是对赶超、非均衡的发展战略下政府社会性职能缺位的弥补。因此，发展战略转型和政府职能转变，是宅基地制度改革的前提。宅基地制度所赋予宅基地的保障性功能，在我国实施赶超战略的初期，在保证工业化的原始资本来源，实现农村社会稳定方面发挥了重要作用。但随着我国逐步建立起世界制造大国的地位，我国综合国力的提高，赶超战略、非均衡战略应该退出历史的舞台。宅基地制度改革的大方向是市场化。市场化的前提是剥离宅基地的福利保障功能，使农房和宅基地使用权的财产功能独立化。该前提实现的关键点是发展战略转型以及政府职能完成向社会性职能的转变，原因是：在政府的社会性职能下，农民基本的社会保障会不依赖于宅基地而得以实现；当政府的社会性职能不再缺位时，宅基地制度对政府职能的依附性便大为减弱，从而宅基地的市场化改革便会既顺利，又顺理成章。要实现发展战略的转型和政府职能的转变，尤其需要划清政府与市场的关系，理顺中央和地方的财权事权关系，改