我国个人所得税税收流失问题及对策研究

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我国个人所得税税收流失问题及对策研究
作者：王惠殊
来源：《现代商贸工业》2010年第19期

摘 要:个人所得税是我国财政收入的主要来源之一。然而,在我国现行税制中,个税被公众认
为是税收流失最严重的税种。其主要原因在于:征管方式、征管手段落后;对违法者处罚不力;纳
税人纳税意识淡薄等。针对我国目前个人所得税流失的状况、原因和主要影响进行分析,并在
此基础上对我国个人所得税改革和完善浅谈几点建议。

关键词:个人所得税;税收流失;高收入者;征管
中图分类号:F8
文献标识码:A
文章编号:1672-3198(2010)19-0094-02

1994年实施新的个人所得税制以来,全国各级税务机关遵照党中央和国务院关于改进和加
强个人所得税征收管理工作的指示精神,始终把调节高收入、缓解社会收入分配不公的矛盾作
为个人所得税征管工作的重点,采取多种措施加大对高收入行业和个人的所得税征管力度,取得
了明显成效。然而,在我国现行诸税中,个人所得税被公认为是税收流失最严重的税种,被税务部
门称为征管“第一难”,被老百姓戏称为“征的不如漏的多”。

1 我国个人所得税流失现状
1.1 从个人所得税占税收总额的比重分析
个人所得税在一个国家中的地位与该国经济发达程度密切相关。高收入国家2008年个人
所得税占财政收入比重达40%以上,低收入国家则一般在7%-9%之间。而我国个人所得税占税
收收入的比重,2003年至2008年分别为6.87%、7.08%、7.19%、7.28%、7.05%、6.98%,年平均
仅为7.08%,仅是高收入国家的1/6。

1.2 从个人所得税占GDP的比重分析
个人所得税占GDP的比重,低收入国家一般在1%左右,中等国家在2%-8%之间,高收入国家
的比重则为10%-16%。而我国2003年至2008年的比重分别为1.16%、1.21%、1.27%、
1.14%、1.16%、1.28%,年平均比重仅为1.20%,与我国整体经济实力难以匹配。可见中国目前的
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个人所得税收入规模不仅大大低于世界上中等收入国家的水平,而且也低于大多数低收入国
家。因此,我国个人所得税应有的调节收入分配、缩小贫富差距的功能远未发挥出来。

1.3 个税流失严重,工薪阶层成为纳税主体
目前,国内个人所得税中的41%来源于工薪所得,其余来自利息、股息、红利、财产租赁、
转让等资本所得,这表明国内个人所得税的纳税主体是工薪阶层。例如北京市这样一个明星、
大腕和富人云集的大都市,税务机关征收的个人所得税中,竟有90%来源于工薪族,这就意味着相
当多的非工薪收人没有经过纳税就流进了个人的腰包。据统计,我国目前的基尼系数已高达
0.39,3%的高收入阶层占居民储蓄的47%,存款的80%为20%的人所有,富人缴纳的个人所得税不
及总量的10%。这种不正常的现象正暴露了中国税法的不完善。

2 我国个人所得税流失的影响
2.1 影响社会收入再分配
从个人所得税的税收收入来源构成看,目前我国个人所得税主要来源于对工资、薪金的课
征,以工资、薪金取得收入者成了个人所得税的主要负担者。由目前经常见诸报端的影视明星
偷税案可以看出,目前我国的高收入阶层由于收入来源的多样化、隐蔽性强,加之征管不力,高收
入阶层税收流失极为严重,使得我国个人所得税对高收入的调节作用不很明显。

2.2 影响税收法制的实施效果
由于个人所得税流失是一种违犯国家税收法律法规的行为,大规模的个人所得税流失就会
导致国家税收法律法规因得不到有效的执行和落实而形同虚设,从而降低税法的刚性和权威
性。且个人所得税流失本身的原因以及其所造成的示范效应,使得偷、逃税者为了逃避纳税义
务而不愿与税务机关和税收征管人员进行合作,同时也使得守法的纳税人因心理的不平衡而不
愿与税收机关进行合作,这就使得税收行政执法和建立税收秩序失去了纳税人的信任和支持,从
而导致纳税人对税法的遵从度降低,税收征管秩序混乱,税务行政执法的措施和手段难以落实,从
而导致更大规模的税收流失。

3 我国个人所得税流失的主要原因
3.1 居民个人收入隐性化非常严重
从税收角度讲,个人收入隐性化既是个人所得税征管上的难点问题,又是个人所得税严重流
失的漏洞。由于企业的约束机制不健全,多本帐、设立小金库等现象较多,工资表外收入接近甚
至超过工资表内收入。例如,一些企业在实行股份制改造过程中,通过低估国有资产等手段化公
为私;利用代币购物券发放补贴、奖励、期权和股份、小金库发放奖金;给个人买保险、公款负
担个人费用、分解发放劳务费或稿酬、灰色收入、大量现金交易等;私营业主在账面上长期不
分配利润,暗地里却通过借款方式转移为个人收入;金融、保险、电信等行业凭借其垄断地位获
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得额外收入,并通过各种形式转化为个人收入。正是个人收入分配隐性化、多元化,使税务部门
很难有效监控税源。3.2 个人所得税征管手段落后,申报制度不完善

个人所得税是所有税种中纳税人数最多的一个税种,征管工作量相当大,必须有一套严密的
征管制度来保证。我国目前实行的自行申报和代扣代缴两种征收方法,而相应的申报、审核和
扣缴制度都不健全,征管手段落后,征管效率不高。

3.2.1 税务机关征管手段落后
税务机关管理手段落后,是我国税务管理水平较低的主要原因之一,也是形成税收流失的现
实条件之一。随着个人所得税课征范围的不断扩大,落后的征管手段和征管水平与之不相适
应。目前我国部分城市和广大农村的税收征管基本上仍处于手工操作阶段,个人收入主要以现
金支付而税务机关又无法全面监控。这种落后的征管方式加上落后的管理手段使得我国税务管
理的效率低下,税收流失难以遏制。

3.2.2 自行申报制度不健全
个人所得税纳税申报中存在的问题主要是:纳税人和扣缴义务人签订假合同、假协议,少报
收人少纳税,共同实施偷逃个人所得税。目前还没有健全的可操作的个人收入申报法规和个人
财产登记审核制度;同时银行现金管理控制不严,流通中大量的收付以现金形式实现,致使税务部
门无法掌握个人收入和财产的准确信息资料;加上我国目前缺乏有效的对纳税人财产申报的社
会信誉约束机制,许多达到征税标准的纳税人只要不自行申报,又无人检举揭发,就可以轻易的逃
避纳税。有数据表明,我国个人所得税主动申报纳税率不足10%,主动申报的人数占应申报人数
的比例不到1%。

3.2.3 代扣代缴制度难落实
代扣代缴是我国个人所得税的主要征纳方法,据统计,将近70%的个人所得税来自支付单位
的代扣代缴。由于代扣代缴义务人的法律地位和法律责任不明确,许多单位不愿意履行代扣代
缴义务或不予积极配合,从而难以实现源泉控制,这也是造成个人所得税流失的一个重要原因。

3.3 纳税人依法纳税意识淡薄
我国目前还没有形成诚实信用、依法纳税的社会环境和氛围。虽然这几年市场经济有了长
足的发展,但市场经济所需的法制建设和道德水平却没有相应跟上。为了追逐利润而践踏法
律、有损社会公德的现象大量出现,而且没有受到应有的制裁和谴责,人们诚实信用、依法纳税
的意识十分低下,依法纳税、合法经营者被视为傻子,钻法律漏洞偷逃税者被视为能人,在这种社
会环境和氛围下,税收流失日益严重就不足为奇了。

4 防止个人所得税税收流失的措施
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4.1 实行个人财产登记制,消除个人收人来源隐性化
个人财产实行登记,可以在一定程度上界定清楚个人财产来源的合法性以及合理性,使纳税
人的财产收人显性化,堵住一部分偷税的渠道。

4.2 加强对高收入行业的收入监控,从源头控制个人所得税流失
对高收入者全面进行个人税务档案登记管理工作,完善重点对象档案管理办法,设专人负责
收集相关的征税背景资料,并实行相关的迟报催缴程序,通过电话、网络或邮政,定期向未按期申
报的纳税人发送催报信息。从源泉上加强劳务报酬所得的征管,尽快制定和完善劳务报酬所得
预扣税款办法,以防止纳税人和扣缴义务人分解收入逃避纳税。重点监视私营商贩和企业主,演
艺明星、节目主持人、时装模特、运动员、广告代理商和建筑包工头等高收入人群。税务部门
应及时跟踪,主动出击,对演出、表演的主办和承办单位、制作广告的广告主、广告经营者的帐
目及时进行检查,核实其向个人支付收入情况,严格税收征收管理,堵住逃税漏洞。

4.3 加强税收征管措施,完善申报制度
4.3.1 实现税收征管手段的现代化
实现税收征管手段的现代化,应根据实际情况在经济发达地区或纳税人相对集中的地区和
部门建立计算机数据处理中心,并在一定区域和范围实行联网;同时逐步建立起税务、银行、工
商、海关、企业等单位的微机联网,使对个人的收人资料和纳税资料的处理与稽核达到专门
化、现代化。

4.3.2 将工资薪金与劳务报酬合并征收
工资薪金与劳务报酬同为勤劳所得,实行差别课税,本身就有失公平,由于通过化整为零可作
多次减除,使逃税避税有机可乘。如财务人员在其他单位兼职记账,得到的收入无论是支付者还
是收入者都不当它是薪金,说是劳务报酬,二次减除使税款大量流失。因此,应将工资薪金与劳务
报酬合并为一类,按统一的超额累进税率征税。

4.3.3 实行源泉控制,完善代扣代缴制度
在我国目前条件下,代扣代缴制度是实现个人所得税税收源泉监控最有效的办法,也是防止
个人所得税流失最有效的办法。一是对支付个人所得的单位和个人要全面实行代扣代缴制度;
二是要明确代扣代缴义务人的责任,税务局与代扣代缴人应签定责任书,建立奖惩机制,保护和奖
励依法履行义务的代扣代缴人,严厉惩处不履行义务的责任人;三是实行单位和纳税人双重申报
制,税务部门对扣缴义务人进行交叉稽核;四是建立纳税档案,给每个有正常收入的公民设立专用
税号,对高收入者重点建档跟踪,掌握其相应的税源,在“抓小”的同时重点“抓大”。