服务型政府建立下地方政府执行力影响因素与治理对策

服务型政府建立下地方政府执行力影响因素与治理对策作者：陈丽君来源：《今日湖北·中旬刊》2015年第02期摘要：作为一种全新的治理模式，服务型政府倡导以公民为本位、以服务为核心的价值理念。

然而，理念只是一种抽象的目标导向，它需要通过合理而有效的执行行为来体现和落实，不断提升政府执行力是实行服务型政府建立的关键。

同时，地方政府作为国家意志的输出终端，发挥地方政府政权职能，提高执行效率具有重大指导意义。

为此，本文深入剖析了影响我国地方政府执行力提升的障碍因素，并在此基础上提出了当前政府执行力提升的治理对策，以期能够对我国服务型政府的建设有所助益。

关键词：服务型政府地方政府政府执行力影响因素对策服务型政府是指“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的大框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”[1]，它是一种旨在摒弃传统的管制型政府基础上而提出来的新型政府治理模式。

建设服务型政府，关键是政府行为的到位和责任的落实。

使得运作流程更加系统化，更好地提高执行能力。

本文以服务型政府建立为出发点，立足于当前我国地方政府执行力不足的现状，通过对现存问题产生原因的挖掘，探究如何提高地方政府执行力的方法，从各个方面入手寻求解决途径，力争对这一现象的改观提出实用性、现实性、可操作性的对策，促进服务型政府建设取得更大突破。

一、服务型政府视角下地方政府执行力概述（一）地方政府执行力的概念政府执行力，可解释为政府组织及其行政人员在执行过程中基于对政策目标和管理方向准确把握的基础上，能够对各种组织资源包括人财物、信息、制度等进行集中有效的使用、调度和控制，从而有效地执行公共政策以及执行政府日常性公共事务和实现既定目标的政府内在力。

[3]当前，不断加强政府执行力建设，提升政府执行力水平是对我国服务型政府建设提出的最迫切要求。

地方政府作为建制完整的基层政府，是专门地、直接地管理居民百姓的一级政府，因此地方政府在政策执行过程中承担着重要角色。

中国的地方政府除特别行政区以外分为三级即省级、县级、乡级。

由于我国正处在新的历史发展阶段和经济社会转型期，社会矛盾凸显，群体性事件高发，基层地方政府如何维护一方和平，如何保证地方经济平稳快速发展，让政府真正服务于民，对提升政府执行力提出了更高的要求。

所以本文所谈地方政府主要侧重于县级和乡级地方政府。

（二）服务型政府视角下执行力的建设传统的管制型政府是以国家权力为后盾，对经济和社会实施全面控制的政府，由于过分强调权力的高度集中统一，久而久之形成了政府本位的思想观念，导致政府往往以自我为中心而不是以公民为中心。

服务型政府执行力建设，要求实现以政府为中心向以公民为中心的服务转变，以进一步强化政府的公共性和责任性。

建设服务型政府，就需要深入了解民众需要怎样的服务，通过制定政策法规等体现公众需求，通过高效执行来满足公众需求，更好地促进和谐社会发展。

（三）地方政府执行力不足现象严重当前，地方政府执行力不足现象严重，政府官员的主人翁精神和为民服务意识严重缺乏，少有的一些模范典型远远不足以消退民众对政府的怨言以及稳定政府在基层民众心目中的形象。

长久以来的低效率、高成本政策执行方式不仅浪费了国家社会的资源经费，也使政府自身的公信力和民意支持率大大降低。

再从长远来讲，地方政府政策执行力的不足直接影响到国家经济社会的全面建设水平，一定程度上阻碍了减轻贫富差距、推进共同富裕的步伐。

第一，执行失职。

执行失职是政府职能缺位的表现，是一种严重的失职、渎职行为，由此引发的行政纠纷严重损害了公民、法人和其他组织的合法权益，同时也严重损害了政府的形象。

比如，逃避执行，有令不行。

有些地方或部门本位主义极其严重，从自身利益出发，对国家出台的法律法规和方针政策合意的就“用活用足”，不合意的就置若罔闻，不理不睬，就是顶着不办;虚假执行。

表里不一、阳奉阴违的执行，特别是当执行的政策对自己的权益有损害的时候，就会制定表面上与上级政策一致，实际却是相违背的实施方案，干着相违背的事情;被动执行，中国有句谚语：铁牛的屁股——推不动，说的就是有些政府或部门被动执行中央政策和上级命令，上级催一催，他就动一动，甚至有的畏难、畏险，推也推不动。

第二，执行滥权。

一些执法部门和执行人员由于政策水平低或道德素质差，或是出于寻租、谋私的心理，或是由于对政策理解不透彻，而不适当地使用自由裁量权，对不同的政策采取不同的标准，一杆秤两个砣，一碗水端不平，严重违背了政策的公平、公正原则，损害了公共政策的整体效果。

第三，执行越权。

在行政执行中超越权力限制就可能侵犯其他行政主体的权力，构成执行越权。

“越俎代庖”已成为很多行政执法部门和行政执法人员的习惯性思维;附加执行，巧立名目滥收费等。

二、服务型政府建立下地方政府执行力不足的原因（一）执行主体的因素1、执行主体具有自利性倾向政策制定者与执行者所代表的利益是有差别的，由于政策是集中制定的，政策制定者考虑的是整体利益。

而政策执行是分散进行的，执行者往往要考虑其局部利益。

由于在我国的一些行政活动中，政策执行者同时又是政策实施对象，这些作为政策对象的执行者，都有自己的特殊利益。

在自利性的诱惑下，执行主体就会利用手中权力保护自身利益，有意无意地倾向于选择执行对自己有利的政策，而对自己无利或有损害的政策采取歪曲、变形或进行抵制，执行偏离了政策预定的轨道，弱化了政策的执行力。

[3]另外，还有的公务人员公仆意识、法治意识、廉洁自律意识、规则意识等都不到位，极易在利益的诱惑下由人民公仆变为主人，导致寻租腐败，所以执行期间犯错犯法就不足为奇了。

2、执行主体客观技能不足许多执行人员只受过单一的专业教育，综合素质不高。

有的公务人员政治理解力差，不能准确理解上级的意图和精神实质，执行时就可能走样或变形;有的公务人员知识水平单一有限，除了对行政学熟悉外，对执行中常接触到的市场经济所需的财经、金融、法律、信息技术等知识却了解甚少;有的执行人员理论素养很高，但实践管理能力却不足，常发生主观片面或教条式地执行政策。

（二）执行客体的因素1、公共政策本身执行困难的问题政策方案不明晰，制定的政策不够具体清晰，含糊不清、模棱两可，就会导致执行主体在执行方向上判断不准确，实践中不能有效执行;政策方案不合理，政策方案若只在理论上有效，与实际情况却远远不符，那么执行者根本也无法将政策变为行动;政策资源不充足，任何政策的执行都需要以一定的人力及物力资源为其支持和做后盾，若缺乏相应的资源支持，再完美的政策目标都可能成为“水中花，镜中月”。

2、执行机构职能分工不清的问题执行机构设置不合理。

我国政府机构设置不健全，存在严重的职能交叉、分工不清、责任不明的现象。

导致执行政策时有些部门充当享受权力的角色，努力排斥需要承担责任的重叠角色，部门之间推诿扯皮更不在话下。

部门设置越细，职能交叉越严重，处理程序越复杂，执行速度越慢，效率越低。

[4]执行机构之间沟通协调不够。

由于我国政府部门设置过多过细，因而一项政策需要很多个部门同时执行。

但是许多部门奉行各行其是的原则，互不沟通，导致部门间重复行事，既浪费了时间和成本，也不能信息、资源共享，降低了执行效率。

（三）执行环境的限制执行资源缺乏。

政策执行离不开特定的自然资源、技术经济资源、以及经费、人力、信息权力等资源，缺少任何一项资源都会阻碍政策执行的进程。

许多公共责任事故的发生，就是执行者由于资金等资源缺乏，在执行中偷工减料或投机取巧，最终导致悲剧发生，这些在大型工程建设上体现最为明显。

公共精神缺失。

政策执行目标群体由于个人狭隘眼界和功利目的等，会极不配合政策执行者的工作，往往顾小利，丢大局。

社会缺失公共精神，政府还可能被某些社会强势群体俘获，成为某些强势群体不正当的利益工具，同中央政府进行博弈。

缺乏舆论支持。

舆论无论针对什么都有不可忽视的力量，政策执行同样需要舆论的导向。

如果社会大众被谣言和坊间传闻所误导，抵制和阻扰公共政策的执行，必将影响政策执行效率和效果。

（四）政策执行机制不健全1、政策执行机制缺损在公共政策的执行过程中，由于一些必要的执行机制缺失严重影响了公共政策的有效执行，使公共政策在执行过程中缺乏竞争，缺少沟通，政策主体得不到真实的执行信息，最终导致了地方政府政策执行力低下。

2、政策执行的监督、考评、激励机制不完善监督和考评是对执行部门和人员进行规范约束的最有效方法。

但是，我国的执行监督机制、行政问责制、绩效评估机制等都没有很好的建立起来，致使政策执行随意，黑箱操作，滋生腐败，执行力也大打折扣。

激励机制对提升政策执行效率也是必不可少的，任何部门都要在激励中提高积极性和上进心，适当的激励会调动执行人员的工作热情，会让公务人员有成就感和被认同感，但目前我国的激励机制并不健全，一定程度上也影响了执行力。

3、政策执行的利益均衡机制缺失地方政府各部门、各执行机构之间，都存在着利益纠纷问题，相关的利益表达机制、利益引导机制、利益调节机制、利益约束机制和利益补偿机制的缺失，[5]都极大地影响了政策执行力的发挥。

如何协调与均衡各部门机构的利益问题，除了政府部门自身的取舍沟通之外，还需要专门的利益均衡机制来辅助解决。

三、在建设服务型政府目标下提升地方政府执行力建设服务型政府的目标需要政府执行力更大的提升，是相关人员、制度、政策、文化等要素的综合体现。

因此，建设服务型政府主要通过提升政府执行力的主体、客体、运行机制，即人员、政策环境、体制、运行机制四个方面来阐述提升政府执行力。

（一）提高执行主体的综合素质1、强化公务人员的思想觉悟和大公无私精神不断培育政府执行人员的思想素质，培养他们高度的敬业精神、自律精神，强化行政道德意识，自觉抵制腐朽思想的入侵。

还要激发执行人员的主动性、积极性和创造性，使他们增强服务意识、法治意识和效率意识。

2、完善公务员的录用和培训机制不断完善公务员的考试录用制度、考核制度、回避制度、公示制度和辞退制度等，确保录用人员的综合素质和行政能力，减少后期培训或再教育的时间和成本。

公务员入职后，加强执行技能与知识的学习，实践提升组织能力、协调能力、和管理能力，让执行人员与时俱进地掌握新的管理思想、技术和艺术。

（二）改变执行客体现状1、完善政策方案提高政策决策水平。

要提高决策水平，必须遵循科学决策的基本原则，遵循信息准全原则、可行性原则、最优化原则和民主性原则。

注意把握发展的速度、改革的力度以及社会可以承受的程度。

规范政策拟定程序，所有重大决策，都要在深人调查研究、广泛听取各方面意见、进行充分论证的基础上，由集体讨论决定;建立和完善社情民意反馈制度、重大事项公示制度和社会听证制度，提高决策的透明度和公众参与度，[6]使所制定的决策科学化、合理化，确保实施的可行性、有效性。