中国养老保险的未来之路论文

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中国养老保险的未来之路

——论养老保险的可持续发展

养老保险作为社会保障的一个重要组成部分，在发展国民经济、稳定民生、和谐社会中发挥至关重要的作用。社会保障制度是社会经济发展一定阶段的产物，是公共选择的结果。养老保险作为社会保障中重要的一种制度在各国社会保险体系中占据了重要地位。我国在新中国成立60年来，社会保障从无到有，从城镇到乡村，从职业人群到城乡居民，经历了一个不断改革、发展、完善的过程，让人民群众期盼的“老有所养，病有所医，贫有所济，困有所助”的美好愿望正在变为现实。进入新世纪以来，随着中国社会转型和经济转轨，社会分层和社会矛盾日益加剧，养老保险体制的潜在风险越来越突出，直接影响到各项改革的顺利进行，作为社会安

全网的养老保险制度在中国社会发展与和谐社会建设中的作用日益彰显。

一、社会养老保险存在的必要性

养老保险是指国家和社会通过相应的制度安排为劳动者解除养老后顾之忧的一种保险，它的目的是增强劳动者抵御老年风险的能力，手段则是提供相应的收入保障，在此，养老保险作为社会保险制度的一个重要项目，具有社会保险的性质和特点，又有其特殊性。养老保险的根本任务是化解老年风险，增强劳动者抵御老年风险的能力，从整体上化解正在日益社会化、普遍化的老年风险的现实、有效和必要的措施。

作为每一个自然人，老年风险与其它失业、工伤、疾病等社会风险相比，最显着的特征之一就是普遍性。老年是一个十分确定的，能清晰预见的，人人都会遇到的事件，——人人都会老，人人都要老。老是一个自然现象。任何人都不能保证自己的老年没有风险。因此养老风险也就日益成演变为最普遍的社会风险，养老保险亦成为最普遍性的社会保障制度需求。普遍性是养老保险的第一特征，其次养老保险因其待遇较高、领取养老金的时间长，基金收支规模庞大，这一点也决定了养老保险是最重要的社会保险项目，并在各国社会保障体系中占据着举足轻重的地位。这是养老保险的第二特征。再次还有长期积累性、复杂性等都是养老保险所具有的特征。养老保险作为社会保险的一个重要组成部分，其目标是增强劳动者抵御养老风险的能力，手段是通过提供养老金或相关服务，来消除劳动者对老年生活的担忧，使劳动者“老有所养”。如果说目标是一项制度自身为之奋斗的、不懈追求的、主动要求达到的一个终点或一种理想状态的话，功能则是一项在实现其目标过程中自然产生的作用和效果，养老保险即具有社会保障的稳定、调节、促进发展等社会保障

制度的共有功能，也具有其自身独特的不可替代的保障功能、稳定功能、公平功能、发展功能、文化功能。

综上所述，从养老保险的建立目的，设定目标和养老保险所具有的四大特性，五项功能都确定了其在社会保障保险中的重要地位。相对于失业、疾病、工伤、生育等风险，养老毫无疑问是劳动者面临的最具普遍性的风险。可以说面对养老风险人人有份、无人幸免。困此，养老保险防御的是最具普遍性、重要性的一种社会风险，根据大数法则，覆盖的人数越多，越有利于社会保险功能作用的发挥。越有利于民生的稳定社会的稳定。所以进一步扩大养老保险的覆盖面是必然的也是必要的，势在必行。

二、我国养老保险存在的问题

（一）我国养老保险的发展与覆盖

1.农村社会养老保险制度发展落后。自20世纪90年代初，民政部开始试点推行农村社会养老保险制度，试图依靠集体经济和农民自身的力量解决农村社会养老问题。民政部于1992年印发的《县级农村社会养老保险基本方案》规定，在保险基金的筹集上“坚持个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则”，这样的规定使国家和集体体现的社会责任过小。中央财政用于社会保障的支出绝大部分给了城镇职工。农村社会保障资金的重要来源实际上是依靠传统农村的集体补助和投入。但改革开放以来实施的土地家庭承包经营制使集体力量受到了严重削弱，特别是贫困地区的财政能力和集体经济实力有限，已无力承担当地农民的社会保障资金。客观的说，我国农村社会养老保险存在着覆盖面小、参加养老保险的人数少、保障水平低等问题，已经无法满足广大农村老年人的生活需要。

2.我国养老保险的覆盖面不宽。农村人和非正规就业人口没有纳入到养老保险制度的覆盖范围。除农村之外，目前我国养老保险主要在国有企业，相当多的三资企业和个体经营企业都没有参加，即便是公务员和事业单位人员也有没有参加社会养老保险的人员。数以亿计的城镇个体工商户和灵活就业人员、乡镇企业人员、进入城镇的农民工以及农民中的绝大多数，都游离在养老保障制度之外。

(二)企业年金和储蓄性养老金发展不足

国务院于1991年、1995年和1997年下发的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》、《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》和《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，都要求建立多层次的养老保险制度，在基本养老保险的基础上鼓励企业建立年金，大力发展储蓄性养老金计划，同时发挥商业保险的补充作用。但是，在实践过程中，多层次的养老保险体系并没有建立起来，企业年金计划、储蓄性养老金计划实质性缺失。在客观上，形成了用单一的“基本养老保险制度”代替多层次的“养老保险制度体系”的事实。

三、世界发达国家养老保险发展之路的可行性经验

自养老保险制度在德国产生以来，世界大多数国家陆续建立了社会化的养老保障制度。丹麦于1891年，新西兰于1898年，瑞典于1903年，奥地利于1906年，英国于1909年，法国于1910年，俄罗斯于1922年，加拿大于1927年，美国于1935年等等，相继建立了社会养老保险制度，一些发展中国家如新加坡、印度、巴西、墨西哥、中国等也在第二次世界大战先后建立了自己的养老保险制度。截止20世纪末，世界上已有166个国家建立了养老方面的社会保险制度。这表明了养老保险不仅是人类社会发展的普遍需要，而且也是各国政府着力推进的重大社会政策。

对于养老保险的覆盖范围，各国因经济社会发展水平不一和制度规定的差异，其覆盖范围宽窄有别。比如欧洲、北欧国家中的福利国家，采取的是普遍保障模式，如瑞典的制度模式是普遍保障模式；英国的养老保险覆盖范围是本国所有居民，但其中周收入低于最低水平的雇工，年收入低于工资最低标准的独立劳动者以及非受雇人员也可以自愿参加保险。德国的养老保险覆盖范围主要是薪金劳动者和独立劳动者，不工作的家庭妇女，侨居国外的本国公民及长期侨居德国的外侨也可选择自愿参保。美国的养老保险覆盖范围是所有从事有收益工作的人，包括独立劳动者。这里重点了解一下法国的状况：法国已逐步确立起了覆盖全体公民的社会保障制度。法国社会保障制度的最大特征是各险种相互分离而并存的局面，同时还逐步显现了如下特征：一是形成了具有一定选择性的多层次保障结构。二是实现了全民性和普遍性原则。法国的养老制度主要由5种体制组成，分别是普通体制、特殊体制、非受薪者体制，特殊津贴和为全国团结基金的补充津贴。

社会养老保障覆盖面的广度取决于各国的具体国情，而在考虑具体国情时，至少有以下几点直接影响养老保险面的确定：经济发展水平、人口类型、人口政策、历史文化传统等。社会保障覆盖面的大小集中反映了各国社会保障的总体状况，是社会保障的核心问题，欧洲部分国家实行全民保障，其覆盖面基本达到了本国人口的90%以上，而在亚洲除日本、韩国和新加坡等较发达国家以外，不发达国家的覆盖面则不超过人口的10%，如何在欠发达国家中扩大社会保障的覆盖面，已成为长期性的政策争论焦点问题。

四、我国养老保险发展道路的选择

（一）建立覆盖全体的社会养老保险理想模式

结合我国现状，应该把建立统一的、多层次的、覆盖全体国民的社会养老保险制度作为我国社会保险制度改革和发展的目标。首先，作为最基本的基础养老金项目，满足全体国民最基本的生活需要。它构成了目前养老保险体系中最基本的组成部分，可以简单地表述为由政府立法强制执行，以工资税或一般财政收入为基金来源，规定养老金给付额，实行公共管理的养老保险计划。其次，作为补充层次，为雇员分别建立各种形式的年金养老保险金，提高老年人的生活水平。提高退休者的养老金水平，缓解未来巨大的养老金支付压力。最后，作为补充层次，在自愿参保的基础上大力发展储蓄性养老金计划。它是个人或家庭通过储蓄或其他方式自愿建立的补充退休收入保障计划。政府通过政策优惠鼓励个人建立储蓄计划，为退休生活积累更多的资金。

（二）建立全国统一的基本养老制度

建立全国统一的基本养老制度有助于进一步体现公平公正原则。公平的养老保障制度应该没有身份的差异，无论是国家公务员还是自由职业者或是农民工，均应当承担相同的自缴比例，到期均可以享受平等的社会养老标准。建立统一制度，推行实现城乡全面覆盖、人人皆有保障、适应社会主义市场经济发展需要的养老保障体系、符合建立和谐社会的政策需求，有助于维护社会稳定，具有非常重大的意义。

（三）注重财务上的可持续性

1.采取可持续发展的制度模式。我国养老保险制度改革的一个很重要的目标就是从现收现付制转为部分积累制，以应对人口老龄化。目前，由于很多地方养老保险基金当期入不敷出，社会统筹账户不断透支个人账户基金，个人账户“空账运行”，养老保险变成了“名义上的部分积累制，实际上的现收现付制”。没有妥善解决养老

保险的历史责任是一个重要原因。为渡过人口老龄化高峰，将现付养老保险制度转变为统账结合制度。

2.开辟新的养老资金筹集渠道。除了传统渠道外，要利用庞大的外汇储备建立主权养老基金以缓解老龄化带来的财务支付压力。

3.延长退休年龄。人口老龄化的危险正由个人的老年生存危险逐步扩展为一国的社会风险。延长退休年龄，延长工作年限，激活接近退休年龄阶段的劳动力继续留在或者返回劳动力市场，是我国的必然选择。还可以通过严格养老金支付条件、降低提前退休养老待遇和增加延期退休养老待遇方式，鼓励劳动者延长工作年限，推迟退休年龄。

在一个世界上人口众多的国家，要实现人人都享有社会保障的美好愿望，是一件很不容易的事情。“九层之台起于累土，千里之行始于足下”完善社会保障制度，促进社会养老保险体系，建立社会保障的体系，要走的路还很长。在此，我想借用温家宝的一句话来表述我们的努力方向吧，“让全体人民共享改革发展的成果”。