依法赋予设区的市地方立法权思考

依法赋予设区的市地方立法权思考
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依法赋予设区的市地方立法权思考-法律
依法赋予设区的市地方立法权思考
张岳文
一、赋予设区的市地方立法权的现实必要性
近年来，一些全国人大代表多次提出议案建议，要求增加具有地方立法权较大市的数量。

一些设区的市向国务院提出申请，要求批准为较大的市，享有地方性法规制定权。

目前我国设区的市，处在省和县（区）之间，具有承上启下的中间环节，在经济和社会发展中具有重要的政治地位。

市级国家机关具有确保中央，方针政策和国家法律，行政法规在本地区有效实施，加强对本地区事务的统筹协调，强化执行和执法监督职责，做好面向基层和群众的服务管理，维护市场秩序和社会安定，促进本地区经济和社会事业发展的重大职责，起到中流砥柱的作用。

为了适应设区市级立法工作新形势、新任务的要求，贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，总结立法法施行以来，推进科学立法，民主立法的实践经验，适时修改《立法法》以适应设区市级经济和社会发展的新常态，就显得十分必要。

通过修改立法法赋予设区的市级地方立法权，对于推进地方经济和社会发展和城镇化建设，满足设区的市在城乡建设和管理、环境保护、历史文化等方面的现实客观需要具有十分重要的意义。

二、赋予设区的市地方立法权的客观需要性
党的十八届四中全会决定提出，明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。

目前，全国设区的市284个按照原立法法的规定，就有地方立法权的有49个（包括27个省，自治区的政府所在地的市．4个经济特区所
在地的市和18个经国务院批准的较大的市），尚没有地方立法权的235个。

为贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，充分调动中央和地方两个积极性，既要依法赋予所有设区的市地方立法权，以适应地方的实际需要，又要相应的明确地方立法权限和范围，避免重复立法，维护国家法制统一。

2015年3月15日修改了《立法法》在依法赋予所有设区的市地方立法权的同时明确限定设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护，历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规，法律对较大的市制定地方性法规和事项另有规定的，从其规定，原有49个较大市已统一制定的地方性法规，涉及事项范围以外的，继续有效。

同时依法赋予了设区的市级政府制定地方政府规章的权力，并对地方政府的规章权限进行规范。

新修订的《立法法》规定，制定地方政府规章，没有法律，行政法规，地方性法规依据不得设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范。

同时，考虑到地方实际工作需要《立法法》规定，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章，规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民大表大会或者其常务委员会制定地方性法规。

三、赋予设区的市地方立法权的实际紧迫性
《立法权》在依法赋予设区的市地方立法权明确限定设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面制定地方性法规同时依法赋予了设区的市级人民政府在上述三个方面可以制定规章。

对于设区的市地方立法权进行限定。

虽然进行法律规范进行限制性规定，这三个方面的内容十分广泛，情况比较复杂，涉及每市级地方社会的各个方面，城乡建设与管理涉及土地规划、环卫、村镇建设、市政市容管理、园林绿化、文化底蕴；环境、土壤、水质、气象、
资源开发、文物保护、地方历史等各个方面，这些方面工作涉及面广，各地情况存在不同差异，因此设区市必须加强调研、论证，根据城乡建设管理、环境保护、历史文化现状和紧迫要求，并结合当地风土人情，社情民意、制定符合本地经济和社会发展的地方性法律规范。

从目前情况分析来看，设区的市每年制定各类规范性文件大约在500件左右，其中涉及城乡建设与管理约占25%左右，环境保护约占lOYo，历史文化保护约占5%三项合计共制定规范文件的40%左右，占居着制定规范性文件的2/3。

从上述分析可以看出，设区的市制定了许多影响公、法人和其他社会组织权利和义务的规范性文件。

制定质量和程序不够规范，引起社会的负面效应，要坚持立法为了人民，依靠人民，体现人民意志；要坚持尊重和体现客观规律，把公平、公正、公开原则贯彻到立法过程，实现立法与现实相结合。

因此，赋予设区市级地方立法权是人口数量、地域面积、经济社会发展情况的需求，也是地方经济社会发展的迫切要求。

四、对赋予设区的市地方立法权的建议
2015年3月15日，第十二届全国人民大表大会第三次会议通过了《关于修改中华人民共和国立法法，的决定》赋予了设区的市级人大和政府具有地方立法权，这对设区的市人大和政府既是机遇也是挑战，给设区市级人大和政府立法行为提出了更新更高要求，为此笔者建议市级人大和政府应从以下几个方面加强立法工作。

（一）加快建立立法机构，配备立法人员。

为了适应地方立法工作的需要，设区的市级人大及常委会，市级政府要加快建立立法机构，在市级人大及其常委会中，设立立法委员会，在市级政府法制机构增设立法处（科），配备专门从事立法的工作人员，明确其职责和职能，做到机构、人员、编制法定化，同时要落
实立法的工作经费预算，做到有机构，有人员，有经费。

（二）健全市级人大主导立法体制机制。

立法是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权。

地方人大及其常委会要在立法规划，立项、起草、审议、修改、表决等各个环节充分发挥主导作用。

要在立项规划，年度立法计划上加强对立法工作的统筹安排，加强和改进法律起草机制，更多地发挥人大代表在立法中的作用，加强立法调研，认真编制立法规划和年度立法计划，充分听取常委组成人员、代表、专家和社会公众提出的意见和建议，全面推进科学立法和民主立法。

（三）加强改进政府立法制度。

市级政府法制机构是市级政府的参谋和助手，在推进依法行政，规范性文件备案审查，行政复议，政府法律顾问，政府立法上具有重要作用。

市级政府首长要充分听取政府法制机构的意见，政府规章及规范性文件的出台，政府法制机构要进一步加大备案审查力度，加强政府法制机构在政府立法中的主导和协调作用。

涉及重大意见分歧，达不成一致意见，要及时报请本级政府决定。

积极探索开展政府立法成本效率分析，社会风险评估，实施情况后的评估工作。

同时要建立由专门法制机构组织起草法规、规章的工作机制，加强对行政权力的规范，制约和监督，促使行政机关依照法定的权限和程序正确行使权力，保障公民法人和其他组织的合法权益不受非法侵害。

（四）加强立法能力建设。

立法工作是一项政治性、技术性、专业性、操作性很强的工作。

要实现良法善治就必须加强立法能力建设。

为此，要进一步加强市级人大及常委会，市级人民政府、立法技术、立法可行性、立法行为的提高，要注重引进法学专业的专门人才，从事立法专业工作，使立法工作尽快适应当地经济和社会发展的需要，适应经济发展的常态。

同时省级人大及其常委会、省级人民政府要切实加强对市级立法工作组织领导和业务指导，不断提高立法质量，
切实使市级立法走上正规化、法制化、专业化的轨道。

（五）加大对立法工作的规范和监督。

法律是治国之重器、良法是善治之前提。

这次修改的《立法法》赋予设区地方立法权后，市级地方人大及其常委会，市级政府要进一步规范对立法后续评估工作，对每一项法规，规章出台后的每年适时开展立法评估，对适用的继续保留，对不适应经济和发展需要，要进行修改完善，并对法规和规律的条文适时提出解释的议案或建议，使每一项立法符合宪法精神。

同时要加大对执行法规、规章的情况进行监督检查，确保法规、规章适应地方经济和建设的需要，反映人民意志，得到人民的拥护。

（作者系黄冈市黄州区委政法委副书记）。