公共事业

公共产品理论： 公共物品（Public Goods）：是指每个人对它的消费不会减少其他人对该物品的消费量的物品。 （1）消费的非竞争性（non-rivalness）： 指某一个人或厂商对公共物品的享用，不排斥、妨碍其他人或厂商对其的同时享用，也不会因此而减少其他人或厂商享用该公共物品的数量或质量。这就是说，增加一个消费者，其边际成本等于零。例如，国防、信息、海上灯塔。 （2）受益的非排他性(non-excludability)： 指公共物品的效用是向整个社会提供的，在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共物品的受益范围之外。同时，任何人也不能用拒绝付款的办法，将其所不喜欢的公共物品排除在其享用品范围之外。 公共物品这一特点来自于其效用的不可分割性. 公共事业单位概念：一般是指在政府和企业以外的、受国家行政机关领导、没有生产性收入、活动经费由国家主权承担、不实行经济核算、提供非物质生产和劳务服务的社会组织。具体包括教育、科学研究、文化、医疗卫生、体育等部门。 社会团体：是指中国公民自愿组成，为实现会员共同愿望，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。 公共事业组织的局限性: “志愿失灵” ➢ 筹款不足 ➢ 志愿活动的狭隘性（受益对象只是特定社会群体） ➢ 志愿组织的家长作风 ➢ 志愿组织的业余性 案例：殡葬服务——中国十大暴利行业之一 1、殡葬服务：公共服务 2、殡仪馆：民政局下属的事业单位，公益性组织、非营利机构。 3、政府主导，垄断经营。政府既是管理者，又是经营者。民企即便涉足，也难以抗衡强大的行政权力。 消费者的消费心理。 4、对策：管办分离，断绝殡葬管理部门和殡仪馆、墓地等经营单位之间的“父子”关系； 新条例亮点： 明确民营资本的合法地位。规定除了火化环节外，其他殡仪服务全部放开，公民、法人、组织只要符合行政许可条件，都可以从事殡仪服务。 “公墓经营单位应当凭用户出具的死亡证明提供墓葬用地或者骨灰存放格位，不得向没有出具亲属死亡证明的人提供墓葬用地或者骨灰存放格位。 ” “墓葬用地或者骨灰存放格位的用户不得向他人出让、转租墓葬用地或者骨灰存放格位。” 领导职能 公共事业组织领导者对内的四大功能： ❖ 向组织灌输某种价值观念——包括界定组织的使命和角色地位，并使组织的使命与组织的生存需要结合起来； ❖ 培养组织的独特能力——即创造出具有竞争力的服务或产品，制定出能够获得政治支持的公共事业计划； ❖ 设计有效的激励机制——即根据成员的才能、偏好和需求调动成员的工作积极性； ❖ 进行冲突调解——即作为调解者和仲裁者，对组织内部的冲突进行辨别、调解和解决。 领导技能 概念技能 技术技能 人际技能 公共事业组织的领导类型： ➢ 专家型：即领导由所从事领域的专业人员担任。 优点：具有专业领域的权威性和认同度；缺点：用于管理事务的精力有限，导致领导角色的失范、紧张、甚至冲突。 ➢ 专职型：即领导由专职管理人员担任。 优点：具有较强的经营管理能力，为组织的发展创造良好的环境条件；缺点：“外行”，造成缺乏权威。 ➢ 复合型：即领导由既具有专业知识，又具有专门管理技能的复合型人才担任。 发达国家的公共事业组织监督机制  英国“行政监督模式”的确立) 政府对慈善事业的监督： 早期：大法官制 １６０１年：《慈善事业法》，监督专员制度。原告动议,由检察官代理个人或团体提起公诉，审理遵循一般法律程序。 １８６０年：成立“慈善委员会”。 监督机制：以监督专员或慈善委员会为主，具有主动性和行政规制特点。  美国非管制模式（unregulated philanthropy) “胡萝卜加大棒政策” “胡萝卜政策”：税收优惠；赋予其他特权；各级政府对慈善机构的直接和间接支持。 “大棒政策”:特权尤其是税收优惠的剥夺；司法调查及相应的处罚。 监督机制：以国家监督为主（行政监督结合司法监督），辅之以社会监督和内部监督。 １、监督主体 多元化模式：美国，税务和司法部门负有监督慈善机构的主要责任。 专门机构模式：英国，慈善委员会，其职能如下： 制定规则；司法或准司法权力；行政管理和监督。 ２、监督规则 （１）注册登记制度 注册好处：免税优惠、法律保护、由官方认可而获得声望。 注册条件（英国）：独立身份和自主运作；由董事会实施管理和控制；董事会成员不得从机构索取报酬。 原则：受益者为所有公众或大多数人（救灾扶贫活动例外）；从事明显政治活动的机构除外。 （２）财政优惠 英国慈善机构的免税优惠：豁免直接税（如所得税、公司税、资本收益税），地方税税额自动减免８０％。 美国免税优惠：享受优惠的组织范围广泛；具有免税地位机构的所有收入都享受免税优惠；捐款者享受的免税优惠大于其他国家。 （３）财务规制  盈余分配约束：即机构盈利和剩余不能在领导层和管理层分配。  支出比例规定：加拿大，年度财务剩余不得超过总额的１０％，且必须是慈善项目支出。  行政开支比重规制：即用于维持机构运营的费用，包括雇员工资、设备、差旅费等。 （４）投资规制 即政府对第三部门投资活动的约束和限制。 英国：１９６１年颁布了慈善机构投资法。  投资和贸易的区分：贸易行为为法律所禁止，其利润不得享受免税优惠；  董事会负责制  专业咨询和投资经理制  投资的基本原则：安全和道德投资 安全投资：慈善机构是经济资源的消极持有者，非财富的积极创造者 道德投资:投资项目和投资机构的选择应着眼于慈善机构的利益，而非董事的利益。  投资类型的限制：商品买卖和昂贵艺术品购置； 投机行为和期货交易；房地产投资 （５）“不公平竞争”的规制 美国１９５０年税法规定：不相关活动（unrelated business)不能享受免税优惠 ３、发展趋势 （１）政府对公共事业组织管理的强化 （２）多元监督体系的完善和强化 （３）公共事业组织自律机制的强化 （４）公共责任层次由低向高的重点转移 我国公共组织监督机制存在的问题 1、社会腐败对公益机构的侵蚀 （1）违规从事营利性商业活动； （2）财务管理混乱带来的违规与腐败； （3）公共事业组织的官僚化倾向（论资排辈、官本位）； 2、“道德滑坡”——公共事业组织所面临的道德危机危害： ▪ 损伤人们的慈善之心，影响资金来源和业务拓展； ▪ 影响公共事业组织公共责任的实现。 3、薄弱的社会监督 （1）公众监督意识薄弱 （2）新闻舆论监督的无力 （3）民间监督和评估组织的缺失 4、“组织缺位”——监督主体多元化与激励不足 社会团体的监督主体：民政部门、业务主管单位、 财政部门、审计机关 5、“角色冲突”——监督主体的身份障碍 公共事业组织的二重性：官方性与民间性并存 6、“双重俘获”——监督疲软的必然结果 “俘获论”：即某些机构或集团可以利用和凭借自己在信息、知识、财富等方面的优势，对另一些机构或集团的政策或行为形成支配，从而使对方只作出符合自己心意的举动。 7、市场约束软化——限制竞争的副产品 ▪ 分级管理带来的地域上限制竞争； ▪ 同一行政区域内，不允许设立相同或相似的社团。 我国公共事业组织法律制度概述 我国公共事业组织立法的特点 1．归口登记和双重管理体制：民政部门和主管部门 2．分级管理体制 ：活动范围一致 3．限制竞争原则：区域限制 4．年度检查制度 5．财务监督 ▪ 非营利性的约束 受赠财产支出比例约束 财务公开制度 6.对公共事业组织的财政优惠 公益性捐赠税前扣除政策解读 我国公共事业组织立法中存在的问题 1．公共事业组织单行法的缺失 2．立法权威性的缺失：缺乏国家立法 3．实体法的缺失：实体的权利和义务规定缺乏，多是程序性规定 4．立法内容的缺失： ▪ 行为规范缺失 操作性不强 法律体系衔接不好 事业单位法律制度 （一）事业单位的概念 1.是以公益为目的的组织；2.事业单位的业务是从事教育,科技,文化,卫生 等社会服务活动；3.利用国有资产举办。 事业单位的范围 1.行使行政职权的事业单位 如：各地工商行政管理局下属的基层工商行政管理所；中国地震局、中国气象局（国务院直属事业单位）；银监会、电监会、保监会、证监会等 。 2.领取企业法人营业执照的事业单位 如：各种出版单位（报社、期刊社、图书出版社、音像出版社和电子出版物出版社等）；电影制片、发行、放映单位等。 3.公益服务类事业单位 事业单位的成立 1.事业单位成立条件 有自己的名称、组织、机构和场所 有与其业务活动相适应的从业人员 有与其业务活动相适应的经费来源 能够独立承担民事责任 2.事业单位成立的程序 ▪ 审批机关批准：业务主管部门 ▪ 向登记管理机关申请事业单位法人登记：各地事业单位登记管理局 三种拨款方式：全额拨款、差额拨款、自收自支。 1.事业单位的收入  财政补助收入；  上级补助收入：即来自上级主管部门的非财政补助收入。  事业收入：即事业单位开展专业业务活动及其辅助活动取得的收入。  经营收入：即事业单位在专业业务活动及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动取得的收入。  附属单位上缴收入：即事业单位附属独立核算单位按照有关规定上缴的收入。  其他收入：如投资收益、利息收入等。 2.事业单位的支出  合法事业支出 经营支出：对附属单位补助支出：上缴上级的支出： 3．清算：移交；转为国家资本金 社团法律制度 （一）社团的定义  由多数会员组成；宗旨是实现会员的共同意愿；宗旨是非营利性的目的。