权力制约的三种宏观视角

权力制约的三种宏观视角 摘要：在政治学研究中，权力制约问题一直是一个基本问题，而对权力的制约方式或者说制约视角的研究也比较重要。本文在综合有关文献的基础上，试图从国家—社会—公民的分析框架来探讨这一基本问题。笔者认为，从国家视角来看，就是要以权力制约权力，从社会视角看，要以社会制约权力，从个人视角来看，要以权利制约权力。并简要评价这三种方式的意义及局限性。 关键词：权力；制约； 视角 在政治学研究中,权力制约问题一直是一个基本问题。一般认为,权力制约是指人类社会基于对权力特性以及人类本性的深刻洞察而自觉建立起来的一种对于权力的特定关系,具体来说,就是人类社会通过各种方式和途径,对权力主体行使权力的行为形成的特定限制与约束关系,以使权力的运用真正符合人类社会的目的。 在运行过程中,权力一般表现出这样一些具有普遍性的基本特征:第一,具有强制性。权力是一种强制性的支配力量,权力主体利用超过权力客体的力量驾驭客体,迫使客体的意志服从自己的意志,而且这种服从和改变往往无需征得客体的同意。第二,具有等级性。权力的具体作用方式是通过迫使客体的力量作用方向发生与主体趋于一致的改变,从而实现主体的利益,在力量对比关系上它呈现出力量的不对称性,形成一种单向度的权力关系。第三,具有扩张性。权力具有内在的延展要求,伴随着权力获取的利益内容增加,权力本身的构成要素越来越丰富,权力的量级会不断上升,获取利益的能力将逐步增强。第四,具有工具性。相对于权力主体的目的来说,权力本身只具有工具的意义,权力只是权力主体实现自身利益的一种手段和凭借,它不具有终极意义上的价值,这样一来,权力的工具性也就意味着权力必须服从和服务于权力主体的特定目的,而不能背离甚至侵害这个目的;但实践中由于人的经济理性和机会主义倾向又使得任何权力主体都有可能犯错误,都有足够的动机去滥用权力来为自己谋取私利。 由于权力的制约性、等级性、扩张性和工具性,使得它具有为权力主体谋取利益的独特优势———拥有权力就拥有了使权力客体的意志和行为服从、服务于主体利益实现过程的力量。因此,必须在人类政治生活中大力倡导对权力进行制约的理念,并相应辅之以有效的制约机制和方式,以防止权力的滥用和异化。 笔者试图用学术界目前比较盛行的国家—社会—公民的分析框架，来探讨这一基本问题。笔者认为，从国家视角来看，就是要以权力制约权力，从社会视角看，要以社会制约权力，从个人视角来看，要以权利制约权力。通过这三重视角来进行分析，有助于我们加深对权力制约理念的理解和把握，进而构建一个相对完善系统的权力制约体系。 一、国家视角︰以权力制约权力 以权力制约权力,就是将公共权力划分为若干个部分,交由不同的权力主体来分别掌握,各个权力主体之间不仅相互独立,而且彼此牵制,使各部分权力之间保持一定的均衡关系,从而达到防止权力恶性扩张和异化的目的。我们认为这种权力制约的思路和方式最现实,最符合权力制约的内在作用机理要求。理由很简单,“野心必须用野心来对抗,”制约性唯有用制约性来抗衡。在以权力制约权力的方式中,西方国家一般采取三种权力结构的设计︰ 首先,在横向上,公共权力配置给三个权力主体,它们之间地位平等,权力独立,彼此制衡,从而防止其中的某项权力因为过于强大而滥用。在现代国家中,立法、行政和司法三大权力一般分别设立,各自形成独立的权力主体,互相监督和制约,通过三大权力之间在权责规定和运行过程中的相互牵制,使得每一种权力都避免被滥用。具体说来,立法权力主体一般处于较为主动的地位,一方面,立法机关通过立法权、财政权、人事权以及其它监督性的权力,对行政权和司法权形成制约关系;另一方面,立法机关也要受到其他权力主体的制约,比如立法机关的任何立法或决策,都要通过政府或法院来实现,它自身不能直接去执行。行政权力主体也是如此,比如议会制国家中一方面政府享有对议会某些议案的提案权,行政首长还有提请解散议会的权力,同时享有法官的提名权;另一方面,政府又受到议会和法院的制约,如议会对政府享有质询权、弹劾权、不信任投票权等等,法院通常以行政诉讼裁定的形式对行政主体进行制约。司法权力主体则享有司法独立的地位,一方面它独立行使审判权,一些国家的最高法院还拥有针对议会和政府的违宪审查权,因而形成对立法和行政权力的制约;另一方面,法院也受到立法机关和行政机关的制约,法官的提名权掌握在行政首长手中,而适用的法律则是议会通过的法案。 需要指出的是,三大权力主体之间的相互制衡只是权力制约结果的整体体现,而在微观层面和具体的制约过程中仍然表现为制约主体对制约客体在权力上的不对等性,因为如前所述,权力乃是主体的一种超过客体进而使客体意志服从主体需要的力量,如果力量相等那只能导致一种僵持局面,而不会产生扭转客体行为方向以符合主体目的性的制约局面,因此,在微观层面上若要获得制约效果就必须要求制约主体的权力大于制约客体。比如在美国政治实践中,总统与国会两大权力主体的关系就是如此。在总统通过否决国会法案从而制约国会这一环节上,总统的权力是大于国会的;而被否决的法案若经国会两院再次审议通过,则总统必须签字同意,此时国会又构成了对总统权力的制约,在这一环节上国会的权力又是大于总统的。但从权力制约的结果和宏观上来看,正是这种在微观层面上的权力消长、彼此牵制最终锻造了三大权力机关之间的动态均衡局面,谁都能保持平等和独立地位,谁也无法并吞或取消其它主体,因此三大权力都受到了强有力的制约而不能为所欲为。还需要指出的是,三大权力机关之间的相互制衡并不是依靠道德的感召,而是基于各自的利益立场和权力定位。 尤其要指出的是，第二次世界大战结束后，西方国家在经济、政治、社会诸领域遭遇的巨大变化，使整个国家的权力结构发生了微妙的变化，“理想上最好的政府形式”出现了危机，传统代议制开始走向了衰落。原因当然是多方面的，但是导致代议民主制由盛转衰的核心因素，还在于它是西方国家现代化过程中行政权力不断扩张，最终由量变叠至质变的结果，行政集权民主制初步形成。这样三权的平衡被打破，三权分立面临挑战。 其次,在纵向上,权力一般划分为中央与地方权力,二者各有其权力行使范围,既相互配合又相互监督和制约,这是权力制约的第二个结构方式。这种方式在美国表现得较为典型,“在美国的复合共和国里,人民交出的权力首先分给两种不同的政府,然后把各政府分得的那部分权力再分给几个分立的部门。因此,人民的权力也就有了双重保障。两种政府将相互控制,同时各政府又各自控制自己。”这样一来,美国不仅通过联邦制的国家结构形式使中央与地方分权制衡,而且在中央与地方两个层次上又对权力做了横向的三权划分和配置,由此锻造了一个被学术界称为“双重分权”、“立体分权”或“立体制衡”的权力制约体系。 最后,在中央与地方的三大权力体系内部再设置上下级权力组织之间的相互制约关系,或者在组织内部专门设立一个部门来从事监督制约。比如美国政府在联邦人事管理局中设立了权力独立的廉政署,它向国会负责,专门监察包括美国总统在内的所有政府官员和政府部门的行政行为,同时美国还在联邦政府各部中设立了监察长办公室,对本部门独立行使监督职权,不受任何干扰,只向总统和国会负责。这些措施从组织运行和内部管理角度进一步丰富和完善了权力制约机制。需要强调的是,这些设计毫无例外都遵循了制约主体的利益与权力独立性以及微观层面上的权力不对等性的基本制约机理。 二、社会层面：以社会制约权力。 近些年公民社会一直是学术界研究的热点，笔者在研读大量公民社会的研究资料基础上，认为公民社会的培育，多中心治理的形成对公权力也能形成有效制约。而多中心治理的关键是培育独立自主的社会组织，打破政府对权力的垄断，从而有效地制约公权。 但当前我国公民社会的培育还面临各种制度性障碍。这些制度性障碍包括：民间组织登记管理上的双重许可制度，民间组织监管上的双重负责体制，年度检查制度，请示报告制度等一系列制度性规定。这些制度性障碍使得民间组织发展面临着注册困境、定位困境、资金困境、知识困境、人才困境、信任困境等多重困境。出现这些制度性障碍的原因在于，公民社会制度环境的设计者和供给者出于维护政权和政治稳定的考虑而在公民社会组织监管上表现出强烈限制和控制取向。背后的深层原因在于将公民社会与国家对立起来的理论思维和对民间组织根深蒂固的不信任和防范心态。因此破除这些制度性障碍，切实发挥社会对权力的制约，是当务之急。 三、公民层面：以权利制约权力。 以权利制约权力的思路意味着以承认公民的权利为根本前提,以保护和实现公民权利为最终目的,它体现的是国家与社会分野之后社会对国家的监督和制约。也正因此它反映了权力制约观念的根源。以权利制约权力,关键在于对权利与权力作出分野并厘清二者的相互关系,而在这个过程中以权利制约权力的思路也将得以清晰浮现。 首先,我们要明确权利与权力分属两个不同的领域和范畴,而这就构成以权利制约权力的第一个层次:消极制约。具体说来,权利属于社会领域,是私域的范畴,它以公民个人为本位,强调的是公民作为一个社会成员在公共利益分配中应有的资格;权力则属于国家领域,是公域的范畴,是国家拥有的统治和管理社会成员的强制性力量。因此,对权利与权力进行划分首先意味着权利的领域变成权力的边界,意味着国家权力不得任意侵入公民权