第三章公共管理的主体

第三章公共管理的主体第一节公共管理的主体（1）：组织一、公共组织的概念(一) 组织简单地说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三个要素构成的一种特殊的人群体系。

（二）公共组织1．物质要素（1）人员（2）经费（3）物资设备2．精神要素（1）目标（2）责权结构(3) 人际关系二、公共组织的性质公共组织是以实现公共利益为目的，提供公共服务为基本职能的社会组织。

公共组织的特殊性在于其“公共性”（一）公共组织与非公共组织的区别公共组织与非公共组织在基本目的、运行方式、管理方法等很多方面都有着原则性的区别。

1．活动的目的不同非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的是为社会中的相关利益者服务，而不是为全社会服务。

公共组织则以实现公共利益为目标，负责向社会公众提供公共服务。

2．为社会所提供的服务不同非公共组织以向社会提供的是各种不同的私人产品。

公共组织则为社会提供公共产品。

3．管理对象不同非公共组织只能以本组织成员为管理对象，以本组织成员为管理对象，公共组织的管辖范围可以是整个社会，以全社会的公共事务为自己的管理对象。

4．活动的依据不同公共组织主要服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据。

公共组织则以国家强制权力为活动依据，依法管理是公共组织的重要特点。

公共组织在具有社会组织一般共性的同时，也表现出自己独具的各种特性。

1．社会性2．权威性3．法制性4．系统性5．主动性三、公共组织的结构公共组织则是指公共组织各种要素的一种特定安排，即公共组织各要素的排列组合方式。

合理的组织结构应该做到使组织的设置与职能、任务相平衡，按照工作量来设置单位和人员，使各个组织、职位之间比例协调、分工明确、合作良好。

（一）公共组织的纵向结构公共组织纵向结构分工的职责分配关系是：最高层次的公共组织为决策层，负责制定本部门行政的总目标、总方针、总政策和总的实施方案。

中层公共组织为协调指挥层，负责执行本部门最高公共组织制定的总决策。

并负责组织、协调、指挥等实施工作。

基层公共组织为技术操作层。

（二）公共组织的横向结构（三）公共组织的主要结构形式1．直线制其特点是：机构简单，职权明确，命令统一，决策迅速，个人负责。

它适于小规模的任务，缺点是等级森严，形式呆板，不利于发挥成员的主动性和积极性；。

2．职能性由于分工复杂，因此设立了专业职能人员，领导将相应的权力交给职能部门，职能部门直接指挥下属。

其优点是解决了主管领导对专业指挥的困难；缺点是各职能部门都有指挥权，产生多头领导，不好协调。

3．直线职能性以直线制为基础，在行政首长领导下，设置相应的职能部门，分别从事专业管理，并作为该级领导的参谋。

参谋部门只替领导充当助手，对下级不能发号施令，没有决策权。

其优点是保证了统一领导，避免了多头制；缺点是容易忽视参谋部门的作用，过分强调领导的指挥权。

4．矩阵制矩阵制是由专门从事某项工作的项目组形式发展而来的一种组织结构。

组成项目组后，大家为某个特定的任务而共同工作，任务一旦完成，项目组的使命就结束了。

其特点是纵横联系，适应性强，机动灵活。

不足之处是缺乏稳定性，不能大规模运用，也容易发生双重领导的冲突。

第二节公共组织的类型与作用一、政府（一）政府的概念政府是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。

政府的概念有广义和狭义之分。

广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包括国家的立法、司法与行政机关负责执。

狭义的政府仅仅是指国家的行政机关。

我们认为，非营利组织是指不以营利为目的，而是服务社会公众的非官方性公共组织。

非营利组织的主要类型（二）非营利组织的主要类型1．从国际上通行的标准来看，非营利组织的具体分类（1）宗教性组织（2）社会性组织。

包括奉献俱乐部、友爱团体（3）文化性组织（4）学术性组织（5）保护性组织（6）政治性组织（7）社会运动组织。

女权运动及犯罪扑灭运动组织。

2．根据中国的具体国情，我国的非营利组织可划分为公办的非营利组织与民办的非营利组织。

民办的非营利组织主要可分为以下类型：慈善机构。

如中华慈善总会。

社会福利结构。

如民间兴办的老年福利院、养老院、护理院。

文化教育事业。

如各类民办大学、职业技术学院。

财团（基金会）机构。

接受中央、地方政府的财政援助或者个人委托的专项基金，如国家自然科学基金委员会、国家哲学社会科学基金委员会、中华环境保护基金会。

群众团体。

如同学会、老乡会、动物保护协会。

第三节公共管理主体（2）：个人一、公共组织中的领导者领导是指挥、引导和影响被领导者，为实现某种特定目标而努力的各种活动过程。

1．权利性影响力2．非权利性影响力（一）领导者的素质思想品德素质、文化知识素质、领导能力素质、心理素质、身体素质领导者必备的要素从20世纪40年代末到70年代，随着行为主义科学的崛起，对领导性质理论进入了科学化的实验阶段，于是下列要素逐渐得到研究者的重视：自然特征（包括行动、能量、精力、年龄等）、社会背景（包括流动性、教育等）、智力与能力、个性、任务——关系特性、社会特性等。

西方学者曾经提出“六C”标准，它对领导特质进行了这样的概括：1．可信（conviction）：一个人对他（或她）的幻想表现出明显的激情和承诺；2．品质（character）：一贯地表现出正直、诚实、尊重和信任；3．关心人（care）：表现出对其他人的人身和职业安全的关心；4．勇气（courage）：维护自己的信仰，接受他人的挑战，承认错误和必要时改变自己行为的意愿；5．沉着（composer）：一贯地表现出合适的情绪反映，尤其是在困难或危机时刻；6．能力（competence）：熟练掌握一些硬件技能，如技术上、职务上和令人满意的专业技能；还应该熟练掌握一些软件技能，如处理人际关系、互相沟通、团队合作和组织的技能。

也有人提出了“七C”标准，即：沟通（communication）、信心（confidence）、品质（character）、综合（comprehensive）、可信（conviction）、勇气（courage）与能力（competence）。

在最新的领导学研究成果中，有学都巴领导者必备的要素分为以下八种。

1．前瞻性：领导者要纵观全局，并把整体观点通告给大家。

2．信任：没有信任，前瞻胜就会成为一句空话。

信任能把人们团结在一起，为创建一个坚强有力、使人心情愉快的团体群策群力。

要树立起信任之风，领导者要能与别人交流信息，分享权力。

其目的是营造诚实的文化氛围。

3．参与意识：一个机构的能力大小在于其员工的参与意识和奉献精神。

领导者要调动员工积极性，使他们劲往一处使，激发起全部门所有员工全身心的参与奉献。

4．求知欲：领导者对自己要有深入的了解，对自己的长处与不足必须有清楚的认识。

这要求他们终身不渝的探索发现。

他们还必须能够适应新的条件。

他们所领导的机构也要有这样的能力，必须不断的改善和创新。

领导者还必须鼓励员工更新思想观念，学习掌握新技能。

5．多样性：高超的领导者懂得多样性的重要作用，也了解偏颇的害处。

他们明白，自己也有某些偏好，于是就以赞赏的态度鼓励人们各有侧重的积极方面。

在其所在部门，他们一心一意地创造一种相互尊重的文化。

6．创造性：在聪明的方法比高强度劳动更能发挥作用的社会，创造性是至关重要的。

领导者对员工的聪明才智也特别留意，取其长，弃其短，要鼓励员工大胆地进行独立思考，并在技术方面作出投入，以使员工的聪明才智得以充分发挥。

7．笃实精神：领导者必须有信仰。

作为社会公民，以个人身份，他应懂得，根据奉行多年的原则标准，生活中什么东西为重为大。

8．集体意识：社会需要公民共同承担义务，社会鼓励最佳的行为表现。

邻里之间，人与人之间，人敬我一尺，我敬人一丈，乃人之天性。

成熟的领导者都很重视其所在部门对周围社会所承担的责任。

领导图5-1领导者必备的八种素质（二）领导者的能力要素结构美国学者潘威廉在其《组织行为学》一书中，将领导者的能力素质概括为以下四种：（1）有预见力。

领导者必须能够透过现实看到未来，而且理想必须是能够接受的，即是理想而不是空想。

（2）善于沟通。

领导者不仅要有能力展望远大的理想，还必须能够“为别人创造理想”，即把自己的理想有效地传播给别人，这也是领导者的力量所在。

一个人干不了大事，许多人在一起就没有干不了的事情。

这也是现代组织能够激发创造力和推动社会资源总量增长的关键原因。

个人理想可能只是白日梦，多数人共同的理想就是即将到来的现实。

（3）授权予人。

领导者同下属分享权力。

领导者不仅要让人分享理想，而且要让人分享责任和权力。

（4）理解自我。

好的领导者明白，在他能理解和激励别人之前，先要理解自己以及以什么激励自己。

因此，如果从领导者自身素质的容量来看，这一能力要素结构至少要包括以下三个方面的内容。

1．技术技能或业务技能（technological skill）。

它对于组织中实际创造产品和提供劳务的基层或一线管理人员来说最为重要，这些能力包括方法、程序和技术等方面。

我们可以很容易看到设计工程师、市场研究人员、会计师和计算机程序编制员的业务能力，业务能力在这三类能力中是最具体的，而且在学校和职业培训计划中强调得最多。

2．人文技能或交际技能（human skill）。

这些技能和激励、处理冲突、配置协作精神等能力有关。

对于任何层次的领导者来说，交际能力的重要性是一样的。

3．观念技能或概念形成技能（conceptual skill）。

观念技能对组织中的高层领导者来说是最为重要的。

它要求领导者要具有长远规划、广泛思考和培植精神关怀的能力。

这些能力通常包括分析能力、逻辑思考能力、创造能力以及预见能力。

在一个组织中，并不是所有的管理人员都具有概念形成能力。

例如，如果一名颇有成效的推销员无法把其娴熟的业务能力转化为概念形成能力，那么他就只能一辈子与推销为伍，而不能成为推销部的领导者。

（六）领导者与管理者的区别美国哈佛大学商学院领导学教授亚伯拉罕·扎莱兹尼克在1977年发表于《哈佛商业评论》（5/6月号）上的一篇论文——《管理者与领导者：两者有什么不同？》，深刻地揭示出了领导者与管理者之间的差异。

此文的内容提要如下：管理者与领导者是极为不同的两种人。

管理者的目标源于需要而非欲望，他们长于缓解个体及部门间的矛盾，抚慰组织内的方方面面以确保日常工作的顺畅运行。

领导者则不同，他们以一种富于个性化的、积极地态度对待目标。

他们寻求潜在的机会及回报，并以其自身的魅力激励下属、激发创新。

领导者与雇员及合作者的关系往往趋于紧张，相应地，他们的工作环境通常是一团糟。

两者的区别主要体现在以下七个方面。

1．权威基础不同。

领导者却不一定是管理者，而管理者也不一定是领导者。

由于领导从本质上来说是一种影响力的扩展，因此领导者与其下属的关系更多的是一种追随关系和依从关系。