出入境管理信息化建设

江苏警官学院本科学年论文

系别公安管理系.题目出入境管理信息化建设研究.年级2010级专业（方向）涉外警务管理.学生姓名刘汉尧学号101120127.指导教师蒋荣丰职称副教授.提交论文日期2012年11月20日.

出入境管理信息化建设研究

刘汉尧

【摘要】：信息警务是我国当前警务改革的重要导向理念和工作模式，我国公安机关出入境管理部门不断进行信息化建设的探索与实践，初步建立了多层次、多领域的出入境管理信息系统，积极实施了多项便民利民的信息化政策并取得了

显著的成效。但我国出入境管理信息化建设过程中仍存在认识不到位、资金不足、人才缺乏、信息共享屏、信息利用率

低等问题，为此我们要提高认识、做好经费保障、大力引进人才、打破信息壁垒、深挖信息内涵。

【关键词】：出入境管理信息化信息系统

一．我国出入境管理信息化建设已取得的进展

我国的公安信息化工程建设起步较早，其建设历程大致经过四个时期。第一个时期是20世纪80年代的单机单业务系统建设。第二个时期是20世纪90年代初的部门内部单业务网络系统建设。第三个时期是20世纪90年代末至2003年前的条线内部单业务网络应用系统建设。第四个时期是2003年以来多部门信息共享，多警钟协调办公的综合信息平台建设[1]。1998年9月22日，公安部作出建设“金盾工程”的决策，经过多年建设，金盾工程为出入境信息化建设提供了强大的硬件基础并提供了持续发展的动力。现阶段，我国出入境管理信息化建设的成就主要体现在两个方面，一是多层次多领域的出入境管理信息系统基本建成。其中包括全警性警综平台和各地方自己开发建立的出入境综合业务信息管理系统。二是各级各地方出入境管理部门相继推出一系列信息化政策，取得了良好的社会反响。

(一)多层次出入境信息系统初步建成

1.全警性警综平台广泛应用

警综平台是公安信息系统中的龙头项目，应用项目最为广泛，使用民警数最多，信息包含量最大（包括基础信息，执法办案和情报信息等）。在中国人申请出入境的过程中，警综平台为相关审查手续提供信息支撑，同时记录相关出入境信息。在来华的外国人中，警综平台做好外国人的管理工作，包括外国人临时住宿登记，涉外单位、三资企业、外资机构的管理及外管民警核实辖区外国人在华情况等。与此同时，警综平台可以考评相关人在出入境管理工作中的绩效。这是因为，出入境管理工作和其他工作一样，以台账反映成绩，包括计算机录入出入境相关信息，核查所录入的信息是否真实，是否有所变动等。而以数字反映的量化考核可以激励相关责任人做好出入境管理工作，从而实现良性循环。

2.地方出入境信息管理系统初具规模

除了警综平台外，各地出入境管理部门根据自身的出入境工作的实际情况，与软件公[1]孙文德.信息化引领警务变革.北京：中国人民公安大学，2008.

司合作共同研发出入境综合业务信息管理系统。经过十几年，特别是近几年的发展，地方出入境综合业务信息管理系统已初具规模，积累了大量的出入境业务信息，形成了宝贵的信息资源库，并且基本建成较完备的局域网。该系统的信息范围广，网络内容丰富，主要涉及：中国人出入境，外国人入出境、临时住宿登记，护照签证的受理，涉外单位管理，涉外案（事）件，处罚人员信息等子项。而且，各地方出入境管理系统直接与公安部六局信息互通，形成了全国性的出入境信息情报中心[1]。

通过专用系统信息化建设的推进，出入境管理工作已逐步实现计算机管理网络化，体现出以下几个方面的优点。一是保证了审批质量和工作效率。计算机信息技术被应用于护照、签证的受理、审批等各个环节，尤其在法定不准出入境办证资料等方面，计算机系统自动比对的实现大大提高了工作效率和审批质量。二是在查控犯罪维护稳定中发挥了重要作用，一些非法出入境人员，网上在逃人员经常会在申请出入境时被公安机关利用专用信息系统抓获。同时，最新的出入境信息也会以最快的速度传送到公安机关其他部门，为侦查破案提供信息支持。三是进一步规范了工作，强化了监督制约体制。专用的信息系统改变了以往出入境管理部门职责分工不明确的弊端，在受理、审核、审批、制证等各个环节做到了权责分明，相互制约，防止了许多问题的发生。

(二)出入境管理信息化政策成效显著

1.实现证照制作信息化

（1）现阶段，我国大部分省市的护照、贴纸签证、台湾居民往来大陆通行证等一大批证件的签发已实现计算机制证，工作效率明显提高，为出入境管理工作的进一步发展提供了有力的科技保障。

（2）电子护照投入使用。按照公安部的统一部署，我国将推出新一代中国公民普通因私护照——电子护照，该项目将作为公安部出入境管理部门今年完成的重点项目之一[2]。各省市公安出入境管理部门也将从资金、技术、设备方面加大投入，全力推进，确保年内电子护照的投入使用。电子护照优点显著，主要有：节省了邮寄材料的时间，使审批时限大大缩短；杜绝了因手续和材料不完善，申请人多次往返奔波的困扰；所有材料全部存储为电子文档，最大限度的杜绝了弄虚作假的问题。

（3）出入境申请自助办理厅已启用。新增设自主填表机，自主受理机，自主发证机及电子触摸查询设备，让办证领证的居民享受信息化建设带来的高效、便利。其主要有三个优点：

办证全程自动化，大大缩短了办证时间；填表机帮填好身份信息，避免了因填写错误浪费

[1]张惠德.我国公安外国人管理信息化建设考量.上海公安高等专科学校学报.2011年05期

[2]云南网.省公安厅出入境管理局信息化提升出入境服务效率.2012年11月16日

表格纸张的情况；自助业务厅24小时“上班”，市民不用为此特意请假办理。[1]

2.信息化服务水平显著提高

（1）在出入境接待大厅增添办证信息查询系统，电子显示器等便民利民信息化建设，购置了二代身份证阅读器，扫描仪等，在硬件设施上充分保障出入境管理工作全面信息化。（2）组织民警系统学习出入境工作相关业务知识和各项操作流程，对出入境信息系统操作，办公自动化运用等进行严格考评，在软件建设上以过硬的信息化操作技能确保出入境服务窗口正常运行，增强了出入境服务窗口的科技含量。

（3）推出服务承诺，开通证照受理、领取的短信服务，证照到期的短信提醒，同时办证窗口延长了中午的服务时间。

二．出入境管理信息化建设存在的问题

尽管我国出入境管理信息化建设迈出了坚实的一步，也取得了显著的成效，但与新形势下公安出入境管理要求相比仍存在较大差距，还有很多方面需要提高，完善。目前，我国出入境管理信息化建设主要存在以下问题：

（一）对出入境管理信息化建设认识不到位，观念更新慢。

出入境管理信息化是当前出入境管理工作的工作导向和重点建设项目，但有些单位和个人信息化意识淡薄，没有将信息化与日常业务有机结合，没有充分利用信息化为公安实战服务。

就出入境部门领导层而言，没有把出入境管理信息化放在战略的高度和突出的位置来抓，对于出入境管理信息化建设不是主动出击，而是被动发展、被动应用。习惯依靠行政命令推动信息化建设，习惯用传统的工作方式，搞“疲劳战”“人海战术”。总认为公安信息化工作投入大、周期长，持疑问、观望的态度，缺乏紧迫感和责任感[2]。

就外管民警而言，他们每天忙于应付日常的审核审批等事物，认为信息化工作可有可无，没有给予应有的重视，工作缺乏主动型，创造性。甚至有的民警主观认为信息化就是简单的把出入境管理信息录入计算机。

有的地方出入境管理部门过分强调经费和技术力量不足等客观原因，忽视主观能动性。有的地方存在本位主义，不愿将自己的信息系统和信息库与其他公安业务部门、其他省市的出入境管理部门共享。

（二）各自为政、分散建设，信息共享程度不高

[1]广西新闻网.南宁市公安局出入境管理分局自助办理厅正式启用.2012年10月16日

[2]王奇.浅谈公安信息化建设存在的问题及对策.广西警官高等专科学校学报.2009年s期.

这种情况主要表现在两个方面：

1.公安机关出入境管理部门内部

目前，我国公安机关管理机制是条块结合，以块为主。在出入境管理信息系统上公安部与各省市的信息系统之间互通，但是各省市之间的信息系统却是相互独立的。各级地方机关根据当地的条件和工作需要自行规划、自主建设出入境信息管理系统，独立配置服务器，单独建成数据库。例如广东省公安出入境部门使用的出入境管理信息系统是广东华南资讯科技有限公司开发的，宁夏回族自治区使用的则是福建实达系统集成有限公司开发的[1]。这种各自为政，重复建设和信息孤岛的状态严重制约了不同省市出入境信息之间的交流与共享，浪费了大量的人力，物力、财力。

同时在各地方上下级出入境管理部门中，工作机制和管理机制存在多重性。有的事没人管，有的事多人管。不同县区的信息化建设不平衡，难以形成信息化建设的整体优势和规模效应。

2.出入境管理部门与其他公安机关部门之间

目前，我国大多数地区的出入境信息系统已初步建成，但是存在应用范围小，利用效率低的问题。只是完成了出入境管理静态信息的处置，独立性太强，缺乏兼容性，无法全面实现与刑侦、治安、户政等主要业务部门信息系统的整体链接，相互之间信息的一致性和互访性较差。要查询与出入境有关的刑事、治安在逃人员信息，不仅费时费力、效率很低，而且往往由于上述信息的日常原始记录没有有效采集而无法查询[2]。

（三）缺乏对出入境信息的有效采集和深度应用

我国公安机关出入境管理部门经过长期的信息化建设，相关硬件设施已初步建成，相关的信息库也逐步扩大和完善。但信息系统仍存在数据质量不高、更新不及时等问题。同时，在出入境信息的应用上停留在表面，只是做点信息录入之类应知应会的简单操作，对信息技战法缺乏有效地研究与培训，灵活应用各类信息的水平没有得到快速提升。

此外，在出入境管理信息系统中，有的模块信息少，甚至没有数据，仅有空系统，空数据库关联，信息系统为实战服务的水平和能力大打折扣。

（四）出入境管理民警信息化水平不高

目前我国大多省市的出入境信息系统的硬件设施已经具备，但信息化人才的培养这一软件力量却是大多数出入境管理部门的软肋。如今，许多公安民警都来自本专科警校大学生，他们对于计算机的应用得心应手，学习能力也较强，一些老民警学习计算机的热情也空前高涨。但是出入境管理信息化建设的应用要求不仅仅是会操作计算机，它要求的是复

[1]张惠德.我国公安外国人管理信息化建设考量.上海公安高等专科学校学报.2011年05期

[2]任有才.浅谈新形势下公安出入境管理信息化建设.内蒙古公安厅.2007年8月20日

合型的出入境管理人才：懂外语、懂管理、懂公安业务、掌握一定的信息技术和信息分析能力，这就对出入境部门的民警提出了很高的要求。有的民警在采集出入境信息时，由于自身业务水平不够扎实，导致信息录入不规范、质量差、甚至错误的情况。有的民警计算机水平不高，在日常信息系统的维护上依赖于专业技术人员，造成工作效率的下降和管理成本的上升。有的民警的外语水平不高，办理外国人出入境证照时无法很好的与外国人交流，处于被动的地位，损害了出入境部门的形象。有的民警信息分析能力不强，对相关信息分析研判能力停留在表面，导致忽略一些违法犯罪信息。另外，我国公安机关出入境管理部门虽然都很重视对外管民警的培训，但现有的培训体系缺乏整体规划和针对性，重过程轻内容，重理论轻操作。

（五）信息化建设经费保障不足

信息化建设是一项长期的工作任务，既需要分批分期对硬件设备进行更新维护，也需要随业务发展对应用信息系统进行升级调整，还需要聘请技术人员和培训外管民警，因此需要大量的资金投入[1]。而现实的情况是，许多公安机关出入境部门投入不足，无法更新该淘汰的设备，影响信息建设的成效。同时，技术人员缺乏，民警培训无法保障，素质无法提升，成为信息化建设的瓶颈。

三．强化出入境管理信息化建设的对策

针对出入境管理信息化建设中出现的问题，各级公安机关要根据出入境管理工作发展要求，不断完善出入境管理信息化建设，推动出入境管理工作更上一个台阶。

（一）切实提高公安出入境管理机关对信息化建设重要性的认识

当下社会，改革开放进一步深化，出入境人员迅速上升，对出入境证件防伪技术，受理审批制证效率和工作人员素质提出了更高要求，因此公安机关出入境管理部门必须认识到信息化建设的必要性和紧迫性，充分发挥科技是第一生产力的功能。因此领导层应将出入境管理信息化建设放在战略高度和重要位置，该变被动接受的态度和单纯行政命令的工作方式，主动出击，打好信息化建设的攻坚战。就民警而言，要自上而下在公安出入境队伍中进行科技强警观念的教育，通过出入境管理工作运用信息技术所取得的成效及典型案例，使广大出入境管理民警充分感受到信息技术的优越性，树立科技强警的思想，从而有效提高工作效率，强化受理，审批、制证监督制约体制，以适应新时期日益繁重的公安出入境管理工作的需要。

（二）扩大各地公安机关，公安机关各部门之间的信息共享

[1]吴福顺.福建省公安“数字出入境”建设初探.福建公安高等专科学校学报.

首先要扩大各地公安机关之间的信息共享。公安部六局对于各个省市公安机关自行开发的出入境管理系统，应给予相应的指导，提前介入。在数据模式、通信协议、浏览查询界面以及建网和管理方面制定统一的技术标准和规范，使之在兼容，扩容性上规范统一[1]。也可以整合全国各省市出入境信息资源，建立全国性的跨地区，跨警种的综合查询系统，包括人口信息，追逃信息，旅馆业治安管理信息，边检部门信息等公安基础信息，以此打破各级地方出入境信息相互孤立的局面，实现出入境信息共享。

其次要扩大各地方出入境管理部门与其他公安业务部门之间的信息共享，地方公安机关要全面整合出入境管理信息系统与户政、刑侦、治安等主要业务系统，实现相互数据的一致性与互访性，打破各部门设置的门槛，实现全地区全警种之间的信息共享。

再次要实现驻外使领馆与国内边检、出入境管理部门的外国人签证信息系统的联通。确保每一个来华的外国人符合相关法律法规的要求。

(三)保证信息录入质量，全面解读出入境管理信息

要提高信息录入的质量首先要保证录入的信息的准确性，及时性，全面性。一方面民警要提高自身业务素质，确保所录入的出入境管理信息正确并及时更新。另一方面，应扩大录入信息的范围，不应停留在基础信息的范围上。要将常住境外人员，临时住宿境外人员，涉外案（事）件，涉外情报信息及境外人员证件，签证，签注等信息纳入信息系统，这样会大大提高管理控制能力，做到底数清，情况明。同时信息的录入也要紧密结合新形势下出入境管理工作中出现的热点问题，对专项信息进行专项录入，使之符合现实斗争的需要。

其次要全面解读出入境信息。现如今，出入境信息的大多数应用是在审批手续的过程中，信息利用效率低，跟不上信息实战化的要求。因此出入境管理部门应建立出入境信息综合评价系统，相关民警要增强对信息的敏感性，分析各信息之间的联系以提高出入境管理工作效率，打击违法犯罪行为。例如，对于出入境的中国人和入出境的外国人，可以建立一个信用评级机制，根据其工作单位，出入境目的，相关的出入境记录，是否具有违法违规行为，是否具有不良信用记录等信息对每一个出入境人员进行信用评估，并分为不同等级，作为办理签证护照时的重要参考依据。比如，在出入境信息系统中发现同一地区，多名人员，有规律的来往同一地区，如金三角地区，澳门等，这就很有可能涉及毒品犯罪，赌博。再比如，以学习签证进入中国的外国人，其年龄在30岁以上，这就具有很大的嫌疑性，很有可能来华非法就业和从事其他违法犯罪行为。

（四）加强出入境管理信息化的人才引进与业务培训

信息化建设，人才是关键，必须要建立完善人才引进和培训体制。首先要做好信息化人才引进工作，建设好三支队伍，即信息系统专业人才队伍，计算机设备管理员队伍以[1]张惠德.我国公安外国人管理信息化建设考量.上海公安高等专科学校学报.2011年05期

及信息网络队伍。一是要每年有计划有步骤从警察院校毕业生中招收一些警务能力强，信息技术水平高的专业人才。二是要主动与各大高校、科研机构、专业公司及各类计算机专业人才单位，建立形式多样的合作关系，帮助解决工作中遇到的技术难题。三是要从公安系统内部挖掘计算机人才，时期为出入境管理信息化建设服务。

其次要加强在职出入境管理民警的信息化业务培训。一方面要根据对出入境管理部门领导干部、基层民警、专业技术人员三个不同层次的出入境管理信息化的要求，分别制定相应的培训大纲，分级分层培训，以达到培训效果的最大化。另一方面，要实现多样化的培训途径。将省市级的集中培训和县区的自行培训相结合，将现场培训与电视电话培训相结合，将专题讲座与系统培训相结合。

（五）建立出入境管理信息化建设经费保障机制

经济基础决定上层建筑，出入境管理信息化系统的基础硬件设施、计算机设备的维护与更新以及开发应用更高级别的信息软硬件系统需要强大的经费支持。除了将公安出入境管理信息化建设经费纳入“金盾工程”建设中，不足部分公安机关出入境管理部门要想办法筹集资金予以补充，力争在投入上有所增加，是信息化发展能得到有力的经费保障。

同时出入境管理部门可以将出入境证照、签证费用作为信息化建设的经费补充。另外，在建设信息系统时，可以与相关企业合作共建以减轻经费压力。还可以通过分期付款，租用的方式购进软硬件设施。另外，要避免重复建设、对经费使用指定合理预算机制，促进出入境管理信息化建设不断向前发展。

【参考文献】：

[1]孙文德.信息化引领警务变革.北京：中国人民公安大学，2008.

[2]张惠德.我国公安外国人管理信息化建设考量.上海公安高等专科学校学报.2011年05期.

[3]王奇.浅谈公安信息化建设存在的问题及对策.广西警官高等专科学校学报.2009年s1期.

[4]广西新闻网.南宁市公安局出入境管理分局自助办理厅正式启用.2012年10月16日.

[5]云南网.省公安厅出入境管理局信息化提升出入境服务效率.2012年11月16日

[6]任有才.浅谈新形势下公安出入境管理信息化建设.内蒙古公安厅.2007年8月20日

[7]吴福顺.福建省公安“数字出入境”建设初探.福建公安高等专科学校学报.2003年02期

江苏警官学院公安管理系

学生学年论文成绩鉴定表

姓名性别年级2008级专业行政管理专业方向区队

学号

论文题目

指导教师对学年论文的评语：

成绩（等第）：指导教师签字：

年月日