浅议我国行政诉讼举证责任

1 浅议我国行政诉讼举证责任制度 【内容摘要】 行政诉讼中的举证责任制度是行政诉讼制度的重要内容，也是行政诉讼理论和行政诉讼实践中一个重要而复杂的问题。举证责任理论在法学界上被称作“诉讼制度的脊梁”,它是一种法律推定制度，即一方当事人无法对其主张提供证据证明，则将承担败诉的责任的一种法律制度。本文对我国行政诉讼举证责任进行了分析，在此基础上就我国行政诉讼举证责任谈几点看法。 （再整理） 【关键词】 行政诉讼 举证责任 证明标准 缺陷 思考 （加一个前言） 一、行政诉讼举证责任的基本理论 (一)行政诉讼举证责任的概念 举证责任是一个古老的概念，最早出现在罗马法中。在我国，尽管在理论上人们对举证责任早有研究，但在法律上明确使用“举证责任”一词却是1989年颁发的《行政诉讼法》。然而，《行政诉讼法》本身及立法机关、司法机关都未对这一充满歧义的概念予以定义。目前，我国学界对举证责任倾向于从三个层次来加以认识：一是指当事人对所主张的事实提供证据；二是指当事人所提供的证据能够证明其主张；三是指当事人对其主张不能提供证据则要承担不利裁判的后果。因为现在的举证责任不能仅仅停留在提供证据的责任这一形式意义上，更重要的是要使当事人能够提供证明其主张的证据，并且在举证不能时还要承担败诉的后果。① 本文笔者认为，行政诉讼的举证责任，是指当事人对法律规定的事项或者当事人自己提出的主张，应当举出证据加以证明，否则将承担败诉的风险或者不利法律后果的制度。 (二)行政诉讼举证责任包括的内容 在行政诉讼当中，举证责任至少包括以下三个方面的内容：（1）举证责任主体，即谁应当举出证据来加以证明，明确的是原告、被告以及第三人的举证责任范围；（2）证明标准，即责任主体对需要证明的事项证明的程度，如初步证明标准，提供事实依据，法律依据等；（3）举证责任时限，即责任主体举出证据加以证明的期限，要求举证责任主体在一定的期限内提供证据，超过期限提供证据将承担不利的法律后果。 (三)行政诉讼举证责任的意义 我国行政诉讼的举证责任制度充分体现了行政诉讼的目的，其意义在于：第一，有利于对处于弱势地位的原告合法权益之保护。第二，有利于规范证据的提供、调取、质证、认证等活动，使之更加容易操作。第三，有利于对

① 参见杨解君主编：《行政诉讼法学》，中国方正出版社2002年版，第168页。 2

国家利益和社会公共利益的关注与保护。第四，有利于促进行政机关依法行政，严格遵守先取证、后裁决的原则，从而防止其实施违法行为和滥用职权。 二、我国行政诉讼举证责任的制度责任分配及缺陷 （一）被告在行政诉讼中举证责任 我国行政诉讼中的举证责任，在《行政诉讼法》第32条规定：“被告对做出的具体行政行为负有举证责任”。据此，当被告行政机关不能证明其作出具体行政行为所依据的事实时，就由被告承担败诉的后果，原告并不因举不出证据反驳行政机关认定的事实而败诉。 行政诉讼举证责任包括两个方面内容，即一方面要求被告提供事实根据，另一方面要求被告提供法律依据。被告对具体行政行为的合法性承担举证责任，具体行政行为以外的问题实行“谁主张，谁举证”即行政诉讼的举证责任是“谁做出具体行政行为，谁举证”的原则。其理由：一是被告承担举证责任与其诉前行使行政管理职权的要求相吻合。行政诉讼法的基本原则之一是“以事实为根据，以法律为准绳”，这一原则要求具体行政行为的做出必须建立在持有充分证据和法律依据的基础之上，应遵循先取证后裁决的合法程序。既然如此，那么在行政机关作为争议具体行政行为的被告后，理应由其承担举证责任，证明所作的具体行政行为的正确性；二是由被告行政机关承担举证责任可以强化行政机关依法行政的意识。宪法规定了任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权，作为国家行政机关在行使管理权时同样也要依法办事，否则行政机关将会被推上被告席，承担败诉的结果。所以，由被告负举证责任可以强化行政机关依法行政的意识；三是行政机关掌握国家权利和强大的资源，由行政机关负举证责任更能节省社会成本；四是由被告承担举证责任有助于维护公民、法人和其他组织的控诉权。虽然在诉讼中，原、被告地位平等，但在诉前作为国家行政机关与管理相对人是不平等的，他们之间是一种领导和被领导、管理与被管理的关系，被管理相对人常处于被动地位。同时，行政机关的举证能力比原告强。在这种情况下，再坚持“谁主张，谁举证”原则，显然不公平。 虽然《行政诉讼法》规定了被告负举证责任，但并不是所有行政诉讼案件都由被告举证，被告的举证责任只在证明具体行政行为合法范围内承担举证责任。如在行政赔偿案件中，对具体行政行为是否侵犯公民、法人或其他组织合法权益的确认，需要由被告举证，因为这是一个合法性问题，被告必须举出事实根据和法律依据，以证明其行为合法；但对于侵权行为是否存在、该侵权行为是否造成损害、损害与行为之间是否具有因果关系。损害的范围和程度如何等问题，则不是合法性问题，对这类问题应本着“谁主张，谁举证”原则。还有，在诉讼过程中，原告可能提出某些反驳或者指控，例如行政机关工作人员的行为出于假公济私、打击报复的动机，因而构成滥用职权，对于这些指控被告否认，那么原告就有义务举证，如举不出证据，其指控就不能成立。其实被告负举证责任，从实质上看与“谁主张，谁举证”是异曲 3

同工的。行政诉讼是审查被告行为的合法性，而不是原告行为的合法性。无论是被告给予原告行政处罚，对原告采取强制措施，还是拒绝向原告颁发许可证等，均是被告认为原告的行为违法，原告不具备某种条件或资格。总之，这些都是被告的主张。因此，被告必须在法庭上为自己的主张辩护，向法庭表明其主张是有事实根据的。假如它不能举证予以证明的，法庭就推定其主张不能成立。 既然被告对其作出的具体行政行为负举证责任，那么被告的举证应达到何种程度呢？证明标准是根据诉讼法的规定，当事人履行举证责任、证明案件事实所应当达到的程度,是司法机关认定案件事实的标准,是客观性和主观性的统一,包括了对证据所应当达到的质和量的要求。②通常认为，我国行政诉讼的证明标准是“确凿、充分标准”，即行政机关向法庭提供的其做出具体行政行为的证据必须达到“确凿、充分”的程度。《行政诉讼法》第54条规定，一个合法的具体行政行为应当是“证据确凿”的。例如《治安管理处罚条例》第34条规定：“经讯问查证，违反治安管理行为事实清楚，证据确凿，依法应受处罚的，应当做出处罚决定。”也就是说被告在举证时，所举的证据（做出具体行为的证据）必须是“确凿、充分”的，才能不承担败诉的后果。否则，就承担败诉的后果。但我国还有不少法律根据具体情形规定了特定的证明标准。例如《道路交通安全法》第72条规定，公安机关交通管理部门因收集证据的需要，可以扣留交通事故车辆。这里采用了一个“需要”的标准。在法律有特殊规定的“合理怀疑标准”时，行政机关只要按法律规定的“合理怀疑标准”去举证即可，这一般都是在紧急情况或调查的需要而采取的临时性的强制措施。 （二）原告在行政诉讼中的举证责任 我国《行政诉讼法》规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任。那么，原告在行政诉讼过程中是否承担举证责任呢？《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》(下称《若干解释》)第27条规定，原告对下列事项承担举证责任：（1）证明起诉符合法定条件但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；（2）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；（3）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵权而造成损失的事实（4）其他应当由原告承担举证责任的事项。从以上规定可以肯定地说，原告在行政诉讼中也承担举证责任。但这个举证责任是有限制的，不是对所有的主张都负举证责任，我个人认为原告只对上述4款负举证责任。其中对第1款学术界有分歧意见且行政诉讼法》第41条已经规定，此不属举证责任，只是起诉的条件。但笔者认为此条应属原告举证责任，其原因是举证责任的实质即当事人对其主张所提供的事实依据和法律依据。而起诉的条件之一就是“有具体的诉讼请求和事实依据”，那么这里的事实依据也就是举证责任之中的事实依据，所以说把起诉的条件算做原告的举证责

② 参见王振清:《行政诉讼前沿实务问题研究》,中国方正出版社2004年版,第74页. 4

任较为恰当。其实原告的举证责任除《若干解释》第27条第（2）款的不作为案件外，对第（l）、（3）、（4）款规定要求原告举证的就是原告与行政机关之间存在着一个具体行政行为且与该具体行政行为有利害关系，该具体行政行为不是明显地超出诉讼时效。因此，原告只要证明和行政机关之间存在一个具体行政行为且与该具体行政行为有利害关系就足以。当然，对不作为的案件要证明其提出申请的事实。 目前，老百姓“不知告、不愿告、不敢告”的现象很普遍，且大多数人则对“民告官”持怀疑态度。所以在行政诉讼举证责任的分配问题上，应当尽量考虑方便原告的起诉。通向法院的门槛不能设置太高，对原告在起诉时的举证责任不能要求太严。通常，原告的证据只要达到“稀明”的标准就足够了，即原告提供的证据只要表面上成立，“大概如此”即可，法院不必需要也不应当作实质性的审查。 （三）我国行政诉讼举证责任分配制度的缺陷 目前，从司法实践看，我国行政诉讼举证责任分配制度尚存在一些不尽如人意的地方，笔者认为有以下的缺陷：1、行政诉讼法对原被告举证时限没有作出相应地规定。《司法解释》规定被告应当在一审答辩期间举证完毕，已对被告举证时限作了更严格、更科学的规定，具有现实意义，但是，对于原告的举证时限、提供反证的时限，行政诉讼法和《司法解释》仍是空白。因此，实践中设定科学、有效的举证时限制度，有利于督促原被告及时提供证据，提高人民法院认证的准确性和审判效率。2、现行政诉讼法及其司法解释均未对第三人的举证责任作出规定，行政诉讼中第三人作为案件当事人，其地位与原告、被告是平等的，而且第三人享有独立的诉讼请求权，可以独立提出自己的主张，并请求法院支持其主张。因此,在司法实践当中应当考虑第三人的举证责任。3、举证责任转移是我国行政诉讼一个复杂的问题, 何时才能做到适时转移，在现实中存在漏洞，有必要加以完善。 三、进一步完善我国行政诉讼举证责任的制度思考 （一）设定完善举证时限制度 （1）、设定（立）庭前交换证据的时限制。具体行政行为认定的主要证据是该行政行为作出前已经取得，作出前，行政机关一般也已经告知了相对人，因此，限期被告在开庭前提供证据交与原告是容易的。由于原告承担举证责任的范围较窄，其对起诉是否成立等诉讼举证，一般在递交起诉书时就已经实现，因此，庭前实现证据交换也很容易。通过庭前的证据交换，可以减少当事人在庭审调查时审阅对方证据和思考质证的时间，直接进入有针对性的质证阶段，大大缩短了庭审调查周期。 （2）、设定（立）法定限期举证制。最高人民法院的原司法解释设定了被告在第一审庭审结束前提供证据，既不准确，又不完善。一旦庭审调查和辩论结束，如果是定期宣判尚未闭庭，是否还允许被告继续举证？如果在等待宣判期间，当事人需要重新举证，是否允许？如果允许，势必造成多堂庭