运动式治理的常规化：方式、困境与出路

运动式治理的常规化：方式、困境与出路作者：***来源：《华东理工大学学报（社会科学版）》2021年第04期[摘要] 运动式治理与常规治理是理解中国治理逻辑的一组重要分析框架。

运动式治理短时期内治理成效显著，却不可持续;压力型体制下的科层制是常规治理的载体，但面临着科层僵化、权力碎片化等诸多难题。

源起于運动式治理的河长制通过“两块牌子、一套人马”的机制建立起自身的科层系统，实现了运动式治理的常规化，但其治理效果不佳，权力碎片化、人治隐忧与形式主义、治理模式不稳定等问题仍然突出存在。

运动式治理常规化面临的困境主要源于国家治理“有效性”与“政治官僚”的双重压力。

欲实现较为稳定的社会治理，需要合理整合权力，激活社会力量，并在法治的框架中建构党政体制。

[关键词] 运动式治理常规治理科层制河长制[基金项目] 本文为国家社会科学基金重大项目“社会主义核心价值观融入基层社会治理研究”（项目编号：17VHJ006）的阶段性成果。

[作者简介] 宋维志，西南政法大学立法科学研究院助理研究员，西南政法大学行政法学院博士研究生，研究方向为法社会学。

[中图分类号] D63[文献标识码] A[文章编号] 1008-7672（2021）04-0136-13引言伴随着“国家治理”话语体系的兴起，运动式治理与常规治理已经成为探讨“治理”问题的热点领域。

运动式治理在中国有着丰富的实践经验，从革命年代的“运动”，到改革开放以来的“治理”，运动式治理在中国国家治理进程中发挥着不可忽视的作用。

既往的实践呈现出运动式治理与常规治理此消彼长的局面。

运动呼啸而至，常规治理模式被打破，治理秩序发生重组;运动结束，社会治理又回复到常规治理状态。

近年来，随着国家治理能力的提升，学界对运动式治理的功能及效果展开反思，重点关注运动式治理对社会常规治理可能产生的影响;同时，各级政府也积极总结治理经验，试图在运动式治理与常规治理的切换、转型中找到行之有效的治理方法。

河长制便是执政者尝试治理模式转型的实践。

2007年，河长制在太湖蓝藻治理事件中成效显著，引起中央和地方的关注。

随着十八大要求“把生态文明建设放在突出地位”，中央有关部门提出要在全国推广河长制。

2016年，中央全面深化改革领导小组通过《关于全面推行河长制的意见》，各级政府迅速建立或完善河长制。

截至2018年年底，全国地级市实现了河长制全覆盖。

从担任危机事件中“救火员”角色的临时工作机制，到成为全国范围内系统化的工作组织，河长制实现了从“运动”到“常规”的转型。

那么，这一转型是通过何种方式实现的？常规化后的效果又如何？笔者于2019年对G省河长制进行的相关调研，为回答这些问题提供了经验素材。

一、文献回顾运动式治理是研究中国治理问题的重要切入口。

从分析1768年“叫魂”事件①，到整体性解释新中国“革命教化政体”②，再到回顾“大跃进”时期的政治动员机制③，运动式治理的历史性研究成果颇丰。

近年来，诸多研究成果细致描画“严打”④ “扫黄打非”⑤“环境治理”⑥“食品安全”⑦等运动实例，对于运动式治理的研究逐渐从宏大叙事转向事件深描，运动式治理的特征日益清晰。

学者们认为，运动式治理是“国家通过官僚组织有效的意识形态宣传和超强的组织网络渗透，以发动群众为主要手段，用政治动员的方式集中并组织社会资源以实现国家治理的各种目的”⑧的一种治理手段。

概言之，运动式治理之于中国，既具有历史传统⑨，也具有政治根基⑩，更重要的是，这是一种短时期内具有极大社会动员能力的政府行为方式11。

单纯讨论运动式治理是不立体的，要准确理解“运动”，必须同时关注其参照对象——常规治理。

所谓常规，指的是“官僚制的常规机制”①，即韦伯语境中以官僚制为基础的科层制度。

但正如韦伯自己所指出的，作为“纯粹”支配类型的官僚制只能是一种理想形态。

②在中国语境中，官僚科层制必须吸纳“本土资源”③ “策略主义”④“共谋行为”⑤等社会现实。

有学者指出，“常规治理的执行主体是压力型体制下的行政官僚” ⑥。

压力型体制最初是指“一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系” ⑦;在其后的发展中，这一理论不再局限于县域政治组织⑧，也不仅仅囿于经济领域的政府行为⑨。

概言之，常规治理之于中国，是各级政府在层层传导的压力体制下以科层制为基本形态的行为方式。

运动式治理缘何产生？其与常规治理间是何关系？一般的看法是，在市场经济背景下，运动式治理产生于政府所面临的“资源瓶颈问题”⑩。

资源瓶颈的产生，或是由于超大规模社会治理资源稀缺，或是由于改革进程中政府治理工具有限，或是由于官僚制趋向僵化，或是由于国家对社会动员能力下降后产生担忧。

11总之，当常规治理放缓或停滞时，无论是出于主动还是被动，运动式治理都会登场。

二者间可能是共生关系12，可能是补充关系13，亦可能是协同关系14，还可能是相悖关系15。

换言之，运动式治理可能是权威体制应对地方政府的“执行灵活性”机制16，目的在于缓解权威体制与有效治理之间的矛盾17;可能是作为常规治理的替代方案，解决问题后即行退场18;亦可能是同时共存、互动的两种治理手段，相互配合形成“协同效应”19;还可能只是“非常态社会”的产物，终将被摒弃，社会治理回归常态①。

近年来，有学者尝试探讨运动式治理与常规治理之间的转换机制②。

在两个向度的转型过程中，学者发现了两种截然不同的效果：常规治理的运动化可能会增强原有科层系统③;而运动式治理的常规化却致使治理成效下降④，并将逐步走向“内卷化”⑤。

有学者认为，运动式治理与常规治理融合形成的“运动其外、常规其内”的治理模式是中国政治制度韧性和治理有效性的体现⑥;还有学者认为建立法治化的长效治理是融合运动式治理与常规治理的有效方式。

⑦二、转型方式：河长制的再造科层之路中央要求全面推行河长制后，G省在半年时间内完成了从省到村的五级河长建设。

图1以三级河长制为例，展示了G省内的河长制组织架构。

河长制的核心是由党委、政府负责人担任河长。

河长制的日常工作机构是河长制办公室（以下简称“河长办”）。

河长办由同级政府有关职能部门抽调人员组成，主要职能是为河长搭建协调各职能部门工作的平台。

G省L区河长办由10人组成，但专职人员只有区水务局的3人，其余人员依旧在原单位工作，其兼职河长办工作人员的身份是河长办协调职能部门的重要渠道。

如果单从横向上看，河长制依然是一种临时性组织——这显然是作为“运动”的河长制留下的印记;但区别于以往的临时组织，河长制在“全覆盖”的要求下建立起了纵向的层级结构。

纵向上，上级河长领导、统筹下一级河长开展工作，并通过将年度目标任务分解到同级职能部门、下级河长办，制定可量化的考核标准等方式，对同级职能部门、下级河长进行考核。

同时，各级河长制还成立了由上下级党政负责人、上级职能部门负责人组成的“河长制领导小组”，“拟定和审议全面推行河长制的重大措施，研究解决全面推行河长制工作过程中的重大问题”。

不同于作为常设机构的河长办，领导小组每半年召开一次会议，是一个典型的临时工作小组。

除在组织上搭建起系统的科层领导关系外，上下级河长之间、河长办与同级职能部门之间建有工作督办制度、重大问题报告制度、信息报送制度等相关工作制度。

这些信息传递通道参照科层制文书制度建设，有明确的工作信息报送主体、信息报送程序、信息公开范围、信息报送频次及存档管理规范等一系列工作机制。

同时，G省水利厅负责组织开发了“G省河道信息查询与公众服务平台”及“G省智慧河长App”。

两个平台除日常向社会公布河长制工作相关进度外，更主要的功能是为省内五级河长制搭建起独立的信息管理平台。

信息平台整合水利、环境保护、住房城乡建设、国土资源、农业、林业、交通运输等相关部门的信息资源，App用于日常巡河等工作的记录监督及问题报送。

通过纵横两个向度的建设，河长制搭建起一套独立、完整的组织机制。

在这一机制内，河长是党政负责人，河长办是由职能部门抽调人员组成的日常办公机构，河长制的工作执行主体是相关职能部门。

由此我们可以清晰地发现，构成河长制的所有工作人员、机构都来源于原行政科层结构。

单就水域环境治理工作而言，河长制与同级人民政府是“两块牌子、一套人马”。

需要特别关注的是，河长制的所有人员虽来源于政府部门，上下级之间亦存在着科层领导关系，但河长制并不在政府的行政序列中，原科层体制中并没有为河长制留下空间。

同时，在水利部“推动河长制有名有实”的要求下，河长制建立起了自身相对独立的文书交流制度、信息报送程序、目标考核机制，虽然与政府是“一套人马”，但“两块牌子”各自运行。

在这种组织模式中，河长制依托政府科层结构“再造”了一个科层系统出来，通过建构自身相对独立的科层制度，河长制获得了稳定的运行机制，并将目标锚定于水域的长效治理，实现了从运动到常规的转型。

值得注意的是，河长制通过科层再造形成的科层结构，并不是具有实体权力的科层系统。

《？G省全面推行河长制工作方案？实施意见》明确提出，“各级河长制办公室不代替同级有关职能部门的工作职责”。

无论是统筹职能部门，还是向职能部门及下级河长发布目标任务，河长制发挥的作用始终是“协调”。

甚至上下级河长之间的科层领导关系，很大程度上是由党政领导间的领导关系延伸产生的;河长对职能部门及下级河长进行的目标考核，也是依靠“同级党委政府对河长制组成部门履职情况进行考核问责”，其本身并无实际权力。

河长制确实是再造了一个科层系统，但科层再造是运动式治理中临时协调机构为寻求常规化而采取的方法。

科层再造造出来的是协调组织的科层，而不是新的行政权力的科层。

三、转型困境：常规化之后的治理难题近年来，从中央到地方声势浩大地“全面推行河长制”确实取得了一些看得见的实效①，G 省L区的河长办工作人员表示，“（推行河长制之后）水质确实改善了不少”。

但是，所谓的常规化是协调机构的常规化，从运动到常规的转型并没有产生新的权力或消灭原有权力。

在河长制一片热闹的背后，仍存在着诸多治理难题。

（一）权力碎片化难题建立河长制的目标是整合治水权力，打破因“九龙治水”而导致的“龙多不治水”困境。

但问题是，河长并不是一个实在的权力主体，不论担任河长者级别高低，其职责都只是统筹、协调、监督相关职能部门开展工作。

也就是说，河长并不治水，治水的仍然是“九龙”。

在“两块牌子、一套人马”的结构下，人是同样的人，机构是同样的机构，党政负责人转换称呼变为河长，但并没有因此获得更多的权力。

从图1的关系网中可以清晰地看出，河长最终指向职能部门，党政负责人同样也是指向职能部门——看起来是两个主体分别指向职能部门，但实质上是同一主体对职能部门的领导。

事实上，由于河长并不在法定行政序列之内，其在根本上无法获得行使公权力的授权。