技术层面的官僚政治

技术层面的官僚政治一．什么是技术层面的官僚政治？官僚政治原本是一个政治学概念，但在加上“技术层面”的前缀后，就含有了某种管理学的内涵，就与通常所说的政治学范畴下的官僚政治有了区别，那技术层面的官僚政治到底指什么呢？在王亚南先生所著《中国官僚政治研究》第一章中，官僚政治被从社会层面和技术层面两个维度来解释。

社会层面的官僚政治则是当作一种社会体制来研究的，在此种政治下，“政府权力全把握于官僚手中，官僚有权侵夺普通公民的自由”，“官僚政治是专制政治的副产物和补充物”，社会层面的官僚政治其本质是“官民对立，追求私利”。

而技术层面的官僚政治，按王亚南所述，是一种广泛存在于官僚制组织中的“官僚病”，“比如说，讲形式，打官腔，遇事但求形式上能交代，一味被动的刻板的应付，一味把责任向上或向下推诿”，这种技术性的官僚作风，不但可能在一切设官而治的社会存在，在政府机关存在，在现代所有依据官僚制（科层制）结构和精神形成的组织中都可能存在。

依据王亚南所作的这种区分，我们不难发现，社会层次的官僚政治和技术层面的官僚政治并不是一种严格的依存关系，并非社会层次的官僚政治必定产生技术层面的官僚政治。

毋宁说，技术层面的官僚政治只是官僚制组织行为异化的外在表现，而这种官僚制组织行为异化的表现可以见于一切以官僚制精神建立的科层制组织。

因此，对技术层面官僚制政治的研究可以置换为对官僚制组织行为异化的研究。

而对官僚制组织行为异化的研究又回避不了德国学者马克思韦伯的官僚制（科层制）理论，因此为了更好的阐述我的观点，我们有必要对韦伯官僚制理论有所了解。

二、韦伯官僚制理论德国著名社会学家马克思·韦伯被誉为“组织理论之父”，他于20世纪初提出了官僚制理论。

韦伯所指的官僚制是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的行政组织制度，又称为“科层制”。

而韦伯官僚制理论中指称的“官僚”指这种组织中的成员是专门化的职业管理人员，并不含有我们话语体系中对“官僚”的贬义。

自近代以来，官僚制组织已成为所有社会中对大规模社会群体进行有效管理的基本形态。

我们在此不赘述韦伯关于官僚制组织的一整套理论，为论述方便，我们仅说明韦伯官僚制组织的特征。

在韦伯的社会学语境中，官僚制或者官僚政治是一个有关集体活动理性化的社会学概念，要使行政组织发挥作用，管理应以知识为依据进行控制，管理者应有胜任工作的能力，应该依据客观事实而不是凭主观意志来领导。

韦伯理论中理想型官僚组织具有如下特点：（1）合理的分工。

在组织中明确划分每个组织成员的职责权限并以法规的形式将这种分工固定下来。

（2）层级节制的权力体系。

在组织中实行职务等级制和权力等级化，整个组织是一个层级节制的权力体系。

（3）依照规程办事的运作机制。

在组织中任何管理行为都不能随心所欲，都要按章行事，效果可以预见。

（4）形成正规的决策文书。

在组织中一切重要的决定和命令都以正式文件的形式下达，下级易于接受明确的命令，上级也易于对下级进行管理。

（5）组织管理的非人格化。

在组织中管理工作是以法律、法规、条例和正式文件等来规范组织成员的行为，公私分明，对事不对人。

（6）合理合法的人事行政制度。

量才用人，任人惟贤，因事设职，专职专人，以及适应工作需要的专业培训机制。

概括来说，韦伯官僚制组织具有专业化分工、等级制、对法理化规则的遵从、非人格化的特点，具有绝对的工具合理性（形式合理性），因此，精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格服从、减少摩擦、节约物质费用和人力就是官僚组织的必须要求，这意味着极其严格的操作上的精确性和可计算性。

三、韦伯官僚政治与中国传统官僚政治的区别那么极端遵从绝对理性的韦伯理想型官僚组织和中国传统的官僚政治有什么不同呢？从理想型官僚政治和中国传统官僚政治的对比中可以看出，中国传统的官僚政治远远落后于以韦伯官僚制理论为基础的现代官僚政治。

韦伯理想型官僚制具有分工明确、职责和权限清晰、等级结构合理、专业化程度高、有严格的规章制度以及组织成员的非人格化等方面的优点,但韦伯理想型官僚制是不是就完美无缺了呢？为什么有越来越多的学者和专家开始对韦伯官僚制进行评判和反思呢？四、韦伯官僚制的弊端的表现即使官僚组织已经成为当前所有社会管理大规模社会群众的的基本方式，成为现代性的重要标志，但是作为一种理想形态的官僚制，在其实践中也总是遭遇困境，在理论上也饱受诟病。

那么，官僚制在实践中会遭遇哪些困境呢？（1）官僚制与人的异化作为资本主义精神支柱的理性主义，在西方管理理论和实践中成为一种根深蒂固的传统。

韦伯构建的官僚制以理性为基础，对非人格化、工具理性无上推崇，与人性之间隐藏着一种内在的严重背反。

一是在官僚制中，官僚处理公务时不得掺杂任何个人的主观判断和价值因素，没有爱恨和激情，没有因人而异，官僚就是一个处理公务的工具。

二是官僚制中的人要实现的是角色要求，而不是他个人的欲望。

这种文化培养出只知服从、不思进取、情感冷漠、态度傲慢、勾心斗角的从属型人格。

三是等级制设定了大量的等级森严、难以逾越的职业障碍，使有才之士受到挫折而早早离职，留下的是一大批致力于微不足道的工作，一心想奋斗成为大人物的小人物。

四是官僚制行政中，一方面行政垄断了政策制定和法律执行的权力，另一方面行政还直接包揽了公共服务，使公民蜕变为“庇护对象”，命运越来越依靠官僚组织的运营，蜕化成温顺的羊群，而政府则成为“牧羊人”。

（2）效率悖论韦伯认为，官僚制是由训练有素的具体官员进行严格管理体制的、特别是集权体制的行政管理时，比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来，能达到最佳的效果。

但是，随着资本主义国家的进一步发展，官僚制又成为低效率的源泉。

一是官僚制的非人格化祛除了各种人为因素，由此产生的官僚式的冷漠态度必然降低组织的工作效率。

二是官僚制过分强调根据规则行事，极易产生“目标替代”或者说“目标移位”现象，规则本身取代效率。

三是官僚行政系统在纵向结构上呈现出金字塔式结构，而在横向上则是缺乏联系的鸽笼式结构。

从而使整个官僚制组织的功能失调。

四是官僚组织的封闭性和理性经济人的特性使官僚机构成为某种利益群体，通常会追求预算规模和公共权力的不断扩大来追求自身效用的最大化方向。

五是官僚机构过分强调组织的精确性和稳定性，这样会丧失其灵活性，降低了自我纠正能力。

管理技术专门化和分工细密化，还导致组织臃肿、职能重叠和行政成本的无限扩张；同时，由于上层领导总是不断强化工作规则，从而将组织成员的行为抑制到最低限度等等。

（3）民主悖论官僚制的理性形式、不透明性、组织僵化以及等级制的特性，使得它不可避免地会与民主制发生冲突。

这主要表现在：其一，集权主义泛滥。

在官僚制中，由于强调集权主义，强调下级对上级在职务上的绝对服从，从而抑制了员工的积极性和创造性。

而官僚制对官僚队伍的专业化和专家治国的强调，更是将“理性无知”的社会民众排斥在政府行政之外，从而在某种程度上剥夺了基层成员的民主参与权利，使行政失去其民主的特质。

其二，官僚自主性的痼疾。

一旦掌握公共权力的官僚组织在社会中形成一个独立的利益群体，他们会不断加强自己的行政权力，为自己及其利益集团谋取特殊的利益，从而形成“文官专政”；官僚个人融合为一个集体，并互相整合为官僚机器。

这些官僚在利益上保持一致，以确保机器的各项功能得以延续，并在社会上维持其权威。

从而不可避免地导致公共组织表现出严重的自我中心、自我服务、曲解民意、漠视公共需求等。

其三，责任缺失与互动机能失调。

政务官是政党轮流坐庄，代表了不同的利益集团。

而执行政策的文官不直接对民众负责，官员只要遵循组织内部按部就班的各种规定，就会沿着职业发展的设计前景稳步上升，而不必担心外部群众的意见会影响自己的升迁，导致他们对政策执行的结果漠不关心。

五、官僚制弊端的根源（1）理论构建上重形式合理性轻实质合理性这也是韦伯官僚制理论饱受诟病的重要原因，韦伯所建构的官僚制理想类型是他将历史上的以及现实中的具体的个别的官僚制组织的某些主要性质和突出的特征抽取出来，并通过综合整理而成的精神产品。

在现实世界中，几乎不可能发现有哪一个官僚制组织完全具备官僚制的理想类型的全部特点。

出于理想型官僚制设计的需要，韦伯在论述官僚制的合理性时，要求实证地对不同合理性进行客观描述，也就是从事物因果关系上判明合理性的类别，从而表明他完全是在实证主义的层面上对体现不同合理性的官僚制的分类。

因此，韦伯区分出两种合理性，即形式合理性和实质合理性。

所谓形式合理性，是指在统治关系中，行动方式倾向于在其手段和程序等方面尽可能地被加以量化，从而使得行动本身以及对行动结束后目的实现程序的预测成为可以被计算的任务。

这是一种纯粹客观的合理性。

实质合理性则完全基于价值判断的基础，它对行动的目的和后果作出价值评价，这些评价如是否合乎宗教信仰或宗教教义，是否符合习惯，是否表现出某种杜会美德或善行等。

韦伯强调，实质合理性是传统社会秩序的本质特征，在现代社会，这种合理性已经基本失去了它存在的杜会氛围。

现代社会日趋繁复的生产与生活，必然要求把行动的效率提到一个十分重要的位置，社会管理必然愈益科层化。

既然形式合理性是社会发展趋势所致，那么在现代理想型的官僚制设计中，突出强调官僚制的形式合理性和客观性也就是顺理成章的了。

因此，韦伯武断地指出，“按照目的合理行动的角度，价值合理性总是不理性的”。

但是，片面的合理性恰恰是不合理性，他割裂价值合理性与目的合理性、形式合理性与实质合理性之间的关系，抛弃理论追求上的总体性而片面地强调工具—目的合理性、形式合理性的客观性。

因此，作为官僚制设计基础的合理性概念自身就存在着逻辑断裂带。

（2）制度缺陷对官僚制制度缺陷最有代表性的理论应当是组织理论中的帕金森定律和彼得原理以及米歇尔斯的寡头统治铁律。

帕金森通过自己在科层制组织中的经历和研究得出结论：在行政管理中，行政机构会像金字塔一样不断增多，行政人员会不断膨胀，每个人都很忙，但组织效率越来越低下。

这条定律又被称为“金字塔上升”现象。

管理学家劳伦斯·彼得根据千百个不能胜任失败实例得出结论：在一个等级制度中，每个职工趋向于上升到他所不能胜任的地位。

米歇尔斯的寡头统治铁律断言：正是组织使当选者获得了对于选民、被委托者对于委托者、代表对于被代表者的统治地位，组织处处意味着寡头统治。

因此，即使韦伯官僚制在理论上多么迷人，但是在实践中，官僚组织的制度性缺陷始终像一个抹不去的阴影，影响着人们对官僚制这种制度的观感。

（3）人性的必然韦伯官僚制理论中，假设官僚都是绝对工具理性的，不先谈绝对的工具理性任何人都做不到，但是人除了是理性人之外，还是经济人、社会人，有着自己复杂的利益。

正如帕特里克·敦利威所说：“官僚制的运作与官僚的个人动机密切相关。