中山大学行政管理课件——公共政策

公共政策分析Public Policy Analysis中山大学政治与公共事务管理学院周超教授公共政策分析导言：公共政策分析（Public Policy Analysis），是20世纪50年以后逐渐从政治学和行政学中分离和发展起来的一门令人瞩目的新兴学科。

它是以公共政策的性质、原因和效果作为研究对象，探讨在不同的政策环境中，政策系统的构成要素和运行机制，政策制定、执行和估过程的理论、方法和技术，是一门跨学科、综合性的科学，具有很强的政治性、实践性和操作性。

它的出现被誉为当代西方社会科学发展过程中的一场“科学革命”。

在当代西方公共管理理论的研究和实践中，由于公共政策分析关注对各种社会问题的分析、政策目标（价值）确立的客观性研究、政策对社会稀缺资源分配的合理性的探讨，在政府政策制定、执行和评估过程中发挥着越来越重要的作用，有力地促进了政府政策的效益、效率和公平的提高，因此，越来越受到学术界、政府和社会的关注和重视。

我国是80年代末90年代初，伴随着“决策民主化、决策科学化” 问题的提出，才逐步从西方引进这门学科。

目前，随着我国MPA教育的开展，公共政策分析作为核心课程，也越来越受到学术界、政府和社会的关注和重视。

第一章公共政策的基本概念第一节何谓公共政策？◇有多少政策分析家，就有多少种说法。

◇个人问题→公共问题→政策问题当社会需求》公共部门的支付能力==公共问题（物质、金钱、时间、人才、技术等等就变成了稀缺资源）◇个人？公司？市场？社会？媒体？利益集团？NGO？政府◇公共政策: 公共政策就是对稀缺资源的权威性分配。

单个或一组政治人物在其权力范围内对某一问题或事态作出的一系列决策.这些决策涉及到目标的选择以及达到目标的手段.第二节公共政策的形式与特征1 、公共政策的形式：通常是指法律、计划、规划、预算、方案、决策、决议等等。

2 、公共政策的特征：（1）问题导向（2）目标取向（3）价值倾向（4）权威分配第三节公共政策的分类类♦1、公共政策的分类：根据不同的划分标准，可以对公共政策进行各种划分。

♦2、公共政策的类型：（1）元政策、基本政策、具体政策（从政策的层次）（2）实质性政策与程序性政策（2）积极的政策和消极的政策（性质）（3）全局性与局部性政策（范围）（4）研究领域第四节公共政策分析的方法1、纯粹理性模型：决策追求最优2、渐进模型：新政策是对旧政策的补充和修正3、有限理性模型：决策追求满意4、混合模型：理性模型与渐进模型的调和5、系统模型：政策是政治系统的输出6、团体模型：政策是团体利益的平衡7、精英模型：政策是精英分子偏好8、制度论模型：政策是组织的产物9、对策论模型：政策是竞争对手的理性选择1、纯粹理性模式♦1、决策者面临的是一个既定的问题。

这一问题可以同其他问题相区别，它是重要的。

♦2、引导决策者作出决策的各种目标和价值是明确的；而且，可以按它们的重要性不同而依次排列。

♦3、处理问题的各种可供选择的方案为决策者一一考虑。

♦4、决策者对可供选择的每一方案可能出现的结果（成本/效益）进行了调查研究。

♦5、每一个选择方案和其可能出现的结果能与其他选择方案相比较。

♦6、决定者将采用其结果能最大限度地实现其目标和价值的方案。

纯粹理性主义（Pure or Comprehensive Rationalism)1、系统分析作为理论基础（Systems analysis as a metatheory）2、统计经验主义作为方法论(Statistical empiricism as methodology)3、价值最优化作为决策标准(Optimization of values as a decision criterion )2、渐进主义模式的提出1、目的或目标的选择，对为实现目标所采取的行动进行经验的分析，两者是互相交织、密不可分的关系。

2、决策者只考虑解决总是的种种可供选择的方案的一部分。

这些方案同现行政策只有量上（程度上）的差异。

3、对每一可供选择的方案来说，决定者只能对其产生的某些“重要”后果进行评价。

4、决定者所面临的问题经常被重新界定。

渐进主义允许对目的—手段和手段—目的进行无限的调整，从而使问题比较容易得到处理。

5、处理问题的决定和解决问题的“正确”方法并不是唯一的。

考察一个决定的优劣并不要求各种各样的分析者一致认为这一决定是否达成既定目标的最有效的手段，而是看他们是否直截了当地一致同意这一决定。

6、渐进的决定形成，从本质上来说，是补救性的。

它更多地是为了改革当今具体的社会病，而不是为了提出未来社会的目标。

3、纯粹反理性主义(Pure anti-rationalism)1、多元主义作为理论基础；(Pluralism as a metatheory)2、历史和案例分析作为方法论；(Contextual and case analysis as methodology)3、社会合理性作为决策标准；(Social rationality as a decision criterion )4、精英决策模型（ELITE THEORY）♦托马斯·戴伊和哈蒙·齐格勒（Harmon Zeigler）在《民主制度的讽刺》（The Irony of Democracy）一书中，概括了杰出人物理论的主要思想：♦1、社会分化成掌权的少数人和无权的多数人。

只有少部分人才有权为社会分配价值，而群众则不能决定公众政策。

♦2、少数的统治者不是被统治的群众的代表，杰出人物主要来自社会中社会经济地位较高的那个阶层。

♦3、非杰出人物向杰出人物的转化必然是一个缓慢而又持续的过程，从而才能保持社会的稳定并避免发生革命。

在非杰出人物中，只有那些接受杰出人物的一致意见的人，才被允许进入统治集团。

♦4、在社会制度的基本价值观和维护这一社会制度方面，杰出人物的看法是一致的。

（在美国，杰出人物在包括私人企业、私人财产、有限制的政府和个人自由等问题上看法是一致的。

）♦5、公共政策所反映的不是大众的要求，而是反映了杰出人物的主要价值观，公共政策的变化将是渐进性的，而非革命性的。

（渐进的变革以现系统最小改变和最少混系统性的方式，对威胁社会系统的事件作出反应。

）♦6、活跃的杰出人物很少受麻木不仁的群众的直接影响。

5、利益集团模型：政策是利益集团平衡的结果影响政策的方式：1、院外活动----游说2、竞选捐款----寻找代理人3、宣传活动----制造舆论4、民意调查----寻求民意支持5、抗议示威----施加压力对政府政策的影响力：假如其它变量均相同的条件下，1、成员规模、2、专业知识水平3、集团的组织和凝聚力、领导的技巧4、财力和其它资源、5、社会地位、6、是否存在与之竞争的组织、7、官方人事对集团的态度以及在政治决策系统中所处的地位。

第五节公共政策研究的方法论困境♦1. Approaches / Methods: treat approaches / methods as a foundational factor and believe that scientific methods can be found out to solve all social problems.♦2. Actors / Policy-makers: treat actors as a key explanatory variable and focus on the actors’ interests and capabilities.♦3. Institutions / Environments: regard institutions / circumstances as critical analysis factors and emphasize that what the actors seek and do depends on thepolitical, economic, and social institutions that surround them.第六节政策过程模型1、问题的形成：何谓公共问题？是什么使它成为政策问题？它是怎样被提到政府的议事日程上的（政策议程）？2、政策方案的制定：解决问题的备选方案是怎样制定的？什么人参与政策方案的制定过程？3、政策方案的通过：政策方案是怎样被正式通过和颁布的？政策方案的通过需要满足那哪些条件？是哪些人通过的政策？经过何种程序？被正式通过的政策的内容是什么？4、政策的实施：什么人参与了政策实施？在政策实施过程中采取了哪些具体的行动措施？这些行动措施对政策的内容发生了什么样的影响？5、政策的评估：怎样衡量政策的效果和影响？由什么人来评价政策？政策评价的结果是什么？有无改变或废止政策的要求？第七节为何研究公共政策♦科学的理由♦专业的理由♦政治的理由第二章决策者与政策环境Decision-maker and Policy Environment案例1 “北京蓝极速事件”新华社北京６月１６日电，当日凌晨２时４０分左右，北京海淀区学院路２０号院内的一家蓝极速网吧发生火灾。

经公安消防部门现场勘察，火灾造成２４人死亡，１３人受伤。

接报后，北京公安消防部门迅速赶到现场。

３时３０分，火被扑灭。

记者在现场了解到，公安部、北京市领导在现场组织抢救。

火灾原因正在调查中。

政府迅速反应：火灾政府政策♦新华社北京６月１６日电, 北京市市长刘淇今天宣布，从今天起，北京市所有网吧都要停业整顿,有关部门对“网吧”也不再审批发证。

今后北京将不鼓励发展网吧”。

据新华社北京6月17日电：继北京市政府16日迅速对网吧作出停业整顿后，上海、天津、广东、云南、黑龙江、海南等省市政府先后宣布对网吧进行停业整顿，加强网吧综合治理。

措施包括对网吧进行全面安全检查，一律取缔关闭无证照非法网吧，加强对淫秽有害信息网站的封堵。

停止网吧审批发证，控制网吧总量，完善网吧布局规划，修改有关网吧的管理法规等。

♦全国迅速展开“网吧专项治理运动。

真相大白：案件告破《人民日报》2002年06月20日报道：6月19日下午，北京市公安局就“蓝极速”网吧火灾事故原因举行新闻发布会。

据介绍，6月16日凌晨，“蓝极速”网吧发生火灾，经公安机关侦查，认定这起火灾系人为纵火所致。

6月18日15时许，两名涉嫌纵火的嫌疑人被警方抓获，二人系北京市某初中学生。

这两名纵火嫌疑人均因父母离异后缺少家庭管教而经常逃学。

二人交代，他们经常去网吧玩，两周前在“蓝极速”网吧与服务员发生纠纷，于是起意报复，购买汽油纵火。

中国网吧行业状况中新社报道指出：据不完全统计，截止二○○○底，中国的网民数量已超过两千万，其中五分之一是通过“网吧”上网的。