中国产业政策的特点、评估与政策调整建议

中国产业政策的特点、评估与政策调整建议

项安波张文魁

20世纪80年代后期以来，产业政策在中国备受重视，政府出台大量产业政策，形成了庞大复杂、比较完整的产业政策体系，使中国成为世界上运用产业政策最多的国家之一。但由于产业政策时间上的阶段性、空间上的差异性、主体上的层次性、成效测度上的模糊性，使如何看待及未来如何调整中国的产业政策，多年来一直存在较大争议。

中国产业政策的特点

相较于其他国家，中国产业政策体系复杂性的体现之一是其制定主体的多元化和表现形式的多样化。除政策文件以外，还有法令、条例、措施、规划、计划、纲要、指南、目录、管理办法和通知等形式。其中比较重要或比较有中国特色的是：中央政府发布的正式政策（与此相当甚至层级更高的产业政策表现方式还有法律和党的工作报告；这两种国家意志的体现有时也非常具体，对涉及到的产业影响巨大）、中央部门发布的正式政策、地方政府和政府部门发布的正式政策、部门决议、会议决议、领导书面批示与口头指示及专项检查、专项整顿等七种，具有“政策边界模糊、覆盖面过广”、“行为方式不规范，直接干预市场”、“选择性明显”等特征。

（一）规模化导向

中国产业政策的主要特征之一是重视支持大企业发展，主要表现为保护和扶持在位的大型企业（尤其是国有企业）。如1993年提出对国企进行战略性结构调整，主要措施包括兼并破产、组建大型企业集团、实行大公司战略等；1997年“十五大”提出“抓大放小”改革战略，一些地方和部门出于发展大型企业集团的考虑，出现了行政力量主导、推动国企强强联合或以强带弱。21世纪以来，“推动企业兼并重组、实施重点产业部门大企业集团战略、提高中国工业产业国际竞争力”成为中国产业政策的主要内容。实施这类政策的理由往往是“充分利用规模经济，打造具有国际竞争力的大型企业集团”和“提高市场集中度，避免过度竞争”等。其理论依据一般是“市场失灵”、“经济发展、赶超需要”等。相关政策部门往往在制定行业发展规划和确定项目审批或核准条件时，偏向于在位大型企业，对新进入中小企业发展进行限制。虽然一些行业的产业集中度、企业平均

规模及专业化协作水平因此而取得了一定进展，但总的来说，并未改变产业组织结构不合理的状况。主要原因在于产业政策和竞争政策的不协调。如中国的产业组织政策一直将实现规模经济和专业化协作作为主要目标，而忽视了产业组织政策的核心作用在于“协调竞争秩序与规模经济的关系，实现资源的优化配置”。

（二）抑制部分产业产能过剩和防止过度竞争

上世纪80年代，虽然当时的经济工作重点还是促进供不应求产业发展，但中国产业政策同时也在控制或限制一些产业的发展。如1981年“十二个不准”，限制纺织、汽车、电视机等12个“重复建设行业”发展，1983年提出“适当控制重工业的增速”等。进入21世纪以来，抑制部分产业产能过剩成为中国产业政策的主要目标之一。2004年以来，抑制产能过剩一直是宏观调控的重要内容。对被列入产能过剩行列的行业，原则上不再批准扩大产能的项目；对不符合产业政策要求、不按规定程序审批或核准的项目，一律不得通过企业债、IPO等方式进行融资等。

（三）鼓励企业兼并重组、提高产业集中度

鉴于中国绝大部分产业的集中度很低，产业政策鼓励企业兼并重组、鼓励提高集中度。“十一五”期间，政府大力推进企业组织结构调整和兼并重组，支持优势企业并购落后企业和困难企业。近年来，从“十大产业调整振兴规划”到“十二五规划纲要”，都毫无例外地提出了要“引导企业兼并重组，提高产业集中度”。在这种政策环境及其导向下，一些地方政府以《国务院关于促进企业兼并重组的意见》等纲领性文件及一些部门性产业政策作为促进所辖区域企业兼并重组的政策依据，以“优化资源配置，产业优化升级和企业组织优化整合”为目标,大力推进企业兼并重组、提高产业集中度，导致一些地区部分行业格局出现重大改变，争议颇大。特别是在企业兼并重组过程中的一些不尊重企业独立法人主体地位、不尊重产权、不尊重企业意愿等一些不规范的做法，引起诸多批评。

（四）鼓励技术进步和创新

中国的产业技术政策既是产业政策的组成部分，又是技术政策的组成部分，几乎涉及所有产业，因此也可看作是整个国家的技术政策，其重点随产业发展及环境变化而动态调整。虽然不同阶段的关注重点有所不同，但推进产业技术进步、创造有利于技术进步的环境、完善促进产业技术进步的法律法规体系，鼓励创新、

建设以企业为主体的国家技术创新体系，始终是中国产业技术政策的主要内容。

（五）多部门联合行动及综合性行政干预措施

中国产业政策的实施手段以行政性直接干预措施为主，且这些行政性干预措施往往是综合性的，相关行业管理部门有时与质量管理、投资管理、环保、国土、金融甚至公检法等部门采取联合行动。这种“综合运用法律、经济、技术、标准以及必要的行政手段”（实际上往往是以行政手段为主），往往配以问责制，能较好调动多个相关部门，综合应用产业、金融、土地和环保政策，因而确实能形成强大合力，对相关行业的产业结构、布局、市场格局乃至一些企业命运产生重大影响。

（六）常常对微观经济进行直接行政干预

中国的产业政策也强调利用市场机制，但计划经济的强大惯性、国家干预主义的影响、部门利益和寻租动机等，使其具有过于强烈直接干预市场的特征。具体表现为产业政策几乎覆盖国民经济全部大类行业，针对单个行业的产业政策数量显著增加，政策内容更细化、政策措施更具体；市场准入、项目审批、供地审批、贷款的行政核准、目录指导、强制性淘汰落后产能等行政性直接干预措施进一步被强化。如产业结构政策或其实施细则依然会采用价格管制、强制命令等行政手段将资源配置（抽离）到政府指定优先（限制）发展的产业部门；产业组织政策以行政手段为主，以“关停并转”等强制性行政措施作为产业组织结构调整的手段；产业技术政策很具体地对特定技术、工艺进行选择性扶持等。广泛地直接干预市场、以政府选择代替市场机制和限制竞争，导致产业结构、重点企业、技术路线等有时并非由市场主体自身行为决定，而是政府主导形成。

（七）产业政策体系的多层级性

中国产业政策在体系上是多层级的，中央政府及地方政府（在其辖域）均可制定、实施影响产业发展的相关政策。产业政策制定主体关系上的层级属性并不意味着产业政策一定统一。实际上，不同主体的层次性、利益和目标上的不一致性，常常导致产业政策的扭曲或选择性解读。产业政策体系的多层级和产业政策多主体的性质，使产业政策的制定和实施，受到中央政府、地方政府和企业等多个行为主体的影响与制约，利益关系复杂。这往往也导致政策效果难如人意，甚至事与愿违。

中国产业政策的效果评估

在对中国产业政策效果的评价中，大多数研究结果都倾向于认为中国的产业政策的作用和效果有限，只有部分产业政策在特定时期和阶段起到了较大的作用，许多产业政策的制定和实施反而带来了较大的负面影响，甚至阻碍了产业结构升级和创新能力的增强。

（一）结构政策和组织政策常常难以实现预定目标

在实践中，中国的产业结构政策以确定“某一时期需要大力扶持的重点产业或支柱产业，或者引导退出的衰落产业”为重点工作。实际上，政府过去基本上没能成功预测和规划重点产业和支柱产业，或预测时点发生重大偏差，如上世纪90年代确定的四大支柱产业至今也难以说已发挥支柱作用；而在21世纪初被确认为支柱产业的房产地业，发展过程中出现的问题引发广泛关注，且因该行业本身的复杂属性使政府左右为难、进退失据。而相较于“主导产业的扶植和培育”及“衰退产业的援助和调整”，产业结构政策在“幼稚产业的保护和扶植”方面尤显不足。产业组织政策既未能有效支持优势企业尽快做大做强、形成国际竞争力，又未能有效鼓励中小企业发展，以保持经济活力和满足就业需求。可以说，产业组织政策的两个重要目标都未达到。此外，对政府高度关注的产能过剩问题，也存在诸多争议。治理产能过剩政策对一些部门长期存在严重产能过剩的判断有待商榷，对超越环保等功能性监管之外限制投资、强制退出是否合理也存在诸多不同看法。

政府判断常被市场所证伪以及上述一些明显的缺陷或问题，导致学界和业界对中国产业政策普遍认为“产业政策效果不佳”、“产业组织政策常常是错误的”、“产业结构政策只收到局部和阶段性成效”。

（二）对产业和对企业的扶持措施效果不佳

中国产业政策覆盖范围之广、内容之细致、体系之完整，干预力度之大、程度之深、手段之直接，在全球范围内也属罕见。但多年实践下来，成效却难如人意。以早在“七五”计划就被确立为“重要支柱产业”并一直以来倍受产业政策持续关注的汽车产业为例，曾经获得“三大三小”等政策扶持的一些企业已经衰落，而一些被抑制的新企业却发展起来了。可以说，中国汽车产业发展偏离了当时的政策设计，产业组织政策基本失败（“多散低乱”问题依然存在）、产业技术

政策收效甚微（被认为是“市场换技术”政策最失败的案例）、产业保护政策利小于弊（未能建立自生能力，没有带来应有经济效应，没有达到预期目的）。类似的情况也出现在其他一些备受产业政策关注的行业，如多年以来困扰钢铁企业的创新能力弱、缺乏战略供应链管理能力等问题至今未得到有效解决。

（三）扶大抑小导致资源配置扭曲

中国产业政策显性的规模化导向加上隐性的所有制歧视，导致资源过多地流向效率并不具优势的国有大企业；而中小企业特别是民营中小企业不仅难以得到支持，反而受到诸多制约。

资源配置的低效率和扭曲导致产业组织结构的不合理与扭曲。由于集中资源支持在位大企业，使一些企业出现“虚胖”等大企业病症状和浮华行为。中小企业和新进入企业，特别是很具活力的民营中小企业常面临所谓的“次国民待遇”。产业政策的规模化导向另一个后果是带来了企业战略的规模化导向：中国企业一般倾向于外延式扩张快速做大以获得更多政策支持，而相对忽视内涵式做强，对技术进步和效率提高等方面的关注和投入相对不足等，加剧了经济效率受损和创新动力弱化等问题。

规模经济应该是竞争的结果，集中过程应该在市场竞争中形成。我们的产业政策不仅很难纠正资源配置中的市场缺陷，反而加剧了扭曲；不仅未能协调好竞争秩序与规模经济的关系，反而往往加剧了市场结构的失衡和市场行为的失范。

（四）未能避免因集中度低和过度竞争导致的资源浪费

中国产业政策的主要目标之一是“提高集中度，避免过度竞争”，但实际上很难避免政府非常在意的由于集中度太低和过度竞争导致的资源浪费。如强调“提高集中度”的钢铁和汽车等产业政策最后都难以达到预设目标。“追求规模经济、限制新企业进入以减少资源浪费”的做法成效不佳，并导致了企业创新能力和自主开发能力的弱化。由于直接干预，产业政策抑制了市场竞争学习机制和筛选机制发挥作用，不仅难以避免因集中度低和过度竞争导致的资源浪费，反而可能带来更大的效率损失。此外，地方和部门利益是影响产业政策实施和效果的重要因素。中国“地方政府主导下的市场竞争”的经济发展模式使地方政府之间存在“竞争”关系。各地、各级政府都可以根据自身需要选择性解读乃至扭曲中央政府的产业政策，或通过制定地方产业政策来实现自己的意图。条块分割、地

方利益、信息不完全、不对称和利益集团干预等，使产业政策难以实现目的。

（五）经常性的行政干预导致企业缺乏稳定预期和长期行为

中国正处于经济社会的加速转型期，而产业政策又常常导致行业性整顿、企业兼并重组甚至关闭。中国的企业家不得不经常面对市场和政策的双重不确定性，企业经营决策面临更加复杂的局面，导致企业没有安全感、对未来缺乏信心，缺乏稳定预期和长期行为。一些企业家当中出现的移民浪潮和投机行为，是这种心态的具体体现。

不确定性只有利于机会导向型企业的发展，鼓励“短平快”式经营。而有长期规划、长远愿景的企业要获得更规范的规模化发展，需要稳定和可预期的政策环境。中国产业政策及其经常性的直接行政干预已严重影响了企业创新、升级和转型等长期行为。

关于中国产业政策的基本结论和相关调整建议

总体而言，改革开放30多年以来，随着计划经济体制的逐步消亡，政府对产业发展的行政指挥作用和直接安排能力显著地降低了。但是一方面，作为后起的工业化国家，政府希望行政力量能够在促进产业快速发展方面发挥重要的推动作用；另一方面，政府部门的权力意识和利益冲动仍然强烈存在，并往往借助于产业政策的形式来表达权力和实现利益。以各种形式存在的中国产业政策形成了一个复杂体系。尽管对这个体系进行精确评估十分困难，但根据上述分析，我们认为，在过去30多年里，中国产业政策负面结果多于正面成效。

首先，从整体上看，计划经济思想的惯性、认识上的误区、利益集团的干预、各层级政府之间的相互竞争，使中国产业政策很多时候难以达到目的和实现良好意愿，更多时候反而劣化了资源配置，扭曲了市场机制。其次，中国的产业政策很难找到切实的理论依据，“市场失灵”、“经济赶超需要”等理论依据或不充分或本身就存在问题；以政府意志代替市场竞争性集中过程和优胜劣汰机制，使竞争的学习机制和筛选机制失去作用，阻碍了创新与效率。第三，中国产业政策对微观经济的直接行政干预、多部门的联合行动及综合性行政干预措施、执行时的刚性强制，导致诸多抵触和批评，影响了其作用发挥，使实际情况往往偏离了产业政策预设目标。最后，从结果来看，中国产业政策的成效不佳，前文已多处论及，不再赘述。

我们建议，中国应该极大地简化产业政策，尽量减少各种形式的产业政策，更多地让市场发挥决定性作用，而不是依靠政府的产业政策来选择和培育支柱产业、规定和控制产业规模、设定和提高产业集中度，因为事实已经证明，产业政策很难发挥预想的作用。中国的产业政策需要更加妥善处理好政府与市场的关系，需要更加重视体现“探索知识、积累经验”。作为必要过程的市场竞争，尽可能避免用政府的判断和选择来代替市场机制。

当然，政府并不是无所作为。未来的产业政策首先应定位于致力创造“促进公平竞争、鼓励创新”的市场环境。其次，产业政策应该强化社会性规制，在控制产业发展对环境的影响、降低资源消耗和能源消耗、提高安全生产标准等方面发挥更大的作用。再次，政府应该充分发挥政府组织的重要工程和重大项目对一些产业发展的带动作用，从需求侧来促进产业技术水平的提高和产业竞争力的增强。（作者单位：国务院发展研究中心企业所）