我国交通突发事件应急管理现状及发展趋势201409

国内外交通应急管理发展现状及趋势

一、国内外应急管理的发展现状

（一）国外应急管理的发展

１、美国

美国应急管理工作起步较早，早在1967年，就已经开始进行城市社会应急联动中心的建设，经过多年的发展完善，已经形成了比较先进和成熟的应急管理机制。在交通应急方面，美国主要由运输部负责交通运输救急支持委员会，这是12个救急支持委员会的第一委员会，协助的有农业部、国防部和国土安全部。主要负责在重大灾害和紧急事件下为联邦机构、州和地方管理部门及机构提供运输保障完成应急任务。同时，也作为在救灾过程中修复交通基础设施的协调部门。在此基础上，美国高速公路的预警应急建立了一套比较成熟的程序，称为高速公路事件管理，主要由7个部分组成：前期规划、调查和分析、信息发布、现场救援、恢复交通和评估总结。此外，美国高速公路的配套设施也很完善，有先进的交通监控系统对路网的交通流状况进行全天候监视和疏导。美国在管理中心设置急救中心，接到紧急电话的事故后，立即向最近的急救站发出指令，出动救护车或直升机抢救。救护车通过无线电话与急救站、医院取得联系，及时组织救援工作。2004年3月，美国国土安全部正式发布国家突发事件管理系统，该系统从国家层面进行响应和管理，包含了应急指挥系统、多部门协调系统和公众信息系统三个核心系统。美国交通管理紧急救援系统还实现了与社会灾害紧急救援管理系统的集成，这使得其系统不仅为交通事故提供检测、分析和处理手段，而且为自然灾害和社会灾害提供有序的交通组织。美国交通管理紧急救援系统的发展得力于社会灾害紧急系统的发展、

完善的设施和先进的技术，以及各相关部门人员的密切配合，从而达到交通事故紧急救援的快速和有效性。

２、德国

德国交通安全部门成立了专门的机构，形成了一套组织严密、机构严谨、技术先进、装备科学、机动灵活、人员配备齐整、网络覆盖全国各地的交通事故救援系统。这个系统的各个组织环节紧密衔接，共同应对道路交通中的突发事件，大大的缩短了反应时间。柏林消防急救中心真实的主要任务是灭火，随着社会发展，逐步扩大到对紧急突发事件和灾害的救援工作以及公共场所的安全检查工作。德国ADAC俱乐部空中救援中心有1500万名成员，该俱乐部每天要为1500辆汽车解决在公路上出现的紧急故障问题，其中85%在路上当场解决。出了严重问题解决不了的开车人可以当场离去，车辆将被及时拖回处理。如成员在国外发病，ADAS有责任通过自己的飞机将成员运送回国治疗。

３．日本

日本在突发事件应急信息化发展方面积累了丰富的利用现代信息技术实现高效应急管理的实践经验。日本的交通紧急救援系统采用先进的道路交通信息通信系统，是目前世界上规模最大、实际使用价值较高的道路交通信息系统之一。日本的紧急救援主要有两大系统在运作：一是生命和公共安全紧急救助系统。该系统利用GPS技术进行车辆的定位，当发生事故时，通过移动电话网络传送紧急信息至救援服务中心，再由服务中心传送紧急资讯至救护、交警、路政等相关单位；二是紧急救援车辆优先系统。紧急救援车辆利用红外线信号柱与交通管制中心进行双向通讯，管制中心根据当时的道路交通情况，提供紧急救援车辆最佳行车路径并实施路径上的信号控制，以缩短救援时间。基于上述两大紧急救援系统，当

灾害、事故发生时，可以采用各种方式将紧急事件信息通知救援部门，确定到达灾害、事故发生地所需要的时间，实施迅速有效的救援。同时，可以迅速地收集灾害状况的情报，对于一般车辆进行限制和对救援车辆进行有限通行控制，以确保即使在灾害情报通讯设施完全遭到破坏的情况下，紧急车辆救援系统仍然可以发挥备用功能的作用。

４.俄罗斯

俄罗斯于1994年设立联邦紧急事务部，负责整个联邦应急救援的统一指挥和协调，直接对总统负责。内部设有灾难预防司、放射物及灾害求助司、科学与技术管理司等部门，同时下设联邦森林灭火机构委员会、联邦抗洪救灾委员会、海洋及河流盆地水下救灾协调委员会、联邦营救执照管理委员会等机构。在全国范围内，以中心城市为依托，下设9个区域性中心（莫斯科、圣彼得堡、顿河罗斯托夫、萨马拉、叶卡塔琳娜堡、诺瓦西比斯克、契塔和卡巴、洛夫斯克等），负责89个州的救灾活动，每个分队约由200名队员组成。联邦紧急事务部及其所属应急指挥机构和救援队伍在应对突发事件、各类灾害和社会危机等方面都发挥了重要作用，成为与国防部、外交部并列的重要国家部门。

通过以上可以看出，国外的应急救援体系发展起步较早，且有很多经验值得我们学习和借鉴。比如：应急救援工作的组织实施需要有坚实的法律保障；应急救援指挥应当实行国家集中领导、统一指挥的基本原则；国家要大幅度地增加应急体系建设的整体投入；中央和地方政府要确保应急救援在国家政治、经济和社会生活中不可替代的地位；应急救援的主要基础是全社会总动员；应急救援系统建设的重要性等。

（二）国内应急管理的发展现状

“9.11事件”以后，国内出现了研究重大突发事件应急管理的热潮，政府高度重视灾害事故的应急反应能力，出台了多项应急管理相关文件。国务院于2006年1月颁布全国应急预案体系的总纲《国家突发公共事件总体应急预案》，第十届全国人大常委会第29次会议于2007年8月通过《中华人民共和国突发事件应对法》，交通运输部于2009年4月制定《公路交通突发事件应急预案》，各省市的交通主管部门也陆续下发交通及其运输保障的应急预案或应急保障行动方案。

１．国家层面

我国真正意义上的应急管理体系从2003年开始建设。自新中国成立以来，分为三个阶段：

（1）新中国成立初期－2003年

这一阶段的主要特征为我国应急管理是经验性、临时性。1949年以前，我国在自然灾害、瘟疫、饥荒等预防和应对工作中积累了大量的经验，但总体上看，治标的多，治本的少，并且在人治条件下，并不注重制度性建设。中国古代的救灾制度局限性非常明显。

新中国成立以后，伴随着经济社会的快速发展，不同于公共安全的问题越来越多。针对生产事故、公共卫生事件以及其他危害公共安全与社会秩序的事件，我国逐渐形成了一些管理体制和应急工作办法，但同样没有形成一套专门应对突发公共事件且区别于政府常态的应急管理体系，应对突发事件表现出明显的经验性和临时性特点，现代意义的全程应急管理体系建设处于空白状态。

（2）2003年－2007年

这一阶段的主要特征为应急管理制度化和专门化。2003年7月28日，在抗击非典取得胜利的表彰大会上，党中央国务院第一次明确提出，政府管理除了常态以外，要高度重视非常态管理。政

府第一次把非常态管理提上议事日程，这是我国应急体系建设在这一阶段的第一个里程碑。

自2003年下半年开始，我国开始编制突发公共事件的应急预案。2006年年初，通过了《国家突发公共事件总体应急预案》，我国突发公共事件的应急预案体系框架基本构建形成，这是该阶段的第二个里程碑。

2006年，我国开始编制并组织实施《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》。该规划的发布和实施，是应急体系建设在该阶段的第三个里程碑。

（3）2007年9月至今

这一阶段的主要特征是我国应急管理体系逐渐发展和完善，走向系统化。2007年8月30日《中华人民共和国突发公共事件应对法》颁布实施后，我国的应急管理工作踏上了一个新的台阶，应急管理体系建设进入到一个新的发展和完善阶段。我国政府应对突发事件表现的更加成熟。

２.交通层面

国内交通应急方面，用专家的话说：研究刚刚起步，还不够成熟。

（１）北京市公路应急指挥中心

北京市建设了交通应急指挥软、硬件系统。在系统综合管理平台下，以宽带、高速数字通信网络为基础，以交通地理信息系统为依托，集成了交通指挥调度信息系统、122接处警系统、综合信息查询系统、警车定位系统等。发生交通事故后，指挥中心利用警车定位系统、无线指挥通信系统等技术手段将距离事发地点最近的警车直接调度到现场。同时，在指挥调度中心设立交通广播直播室，建设了户外信息显示屏、停车诱导系统，并利用多种媒体诱导交通

流，均衡交通流量。目前，部分路网通过实现计算机自动优化区域协调控制，路网运行能力提高15%以上，取得了良好的经济和社会效益。

（２）南宁市城市应急联动中心

南宁市2002年建了全国第一个城市联动中心。利用集成的数字化、网络化技术，实现跨部门、跨警区之间的统一指挥调度，向公众提供紧急救助服务。市民拨打的报警电话自动转入南宁市城市应急联动中心，由该中心统一接警、处警。有关联动单位接到应急中心的处警指令后，按照各自的行业规范进行现场处置，并在处理事件过程中和处理完毕后将有关信息及时反馈给城市应急联动中心。多个联动单位联合行动时，服从应急联动中心和指定的现场负责的统一指挥。

（３）上海市应急指挥系统

2002年，上海市开始建立救灾减灾指挥系统，成立了上海市民防救灾指挥中心进行综合协调和指挥。该中心收集了市政府及来自公安、消防、地震、气象、交通等信息，将这些汇总的信息及时进行分类、判别、处理，供决策指挥人员迅速掌握灾情，分析研究，决策指挥。目前，该系统集成的10个子系统全部投入使用。将防汛、防火、抗震救灾、重大交通事故救援的工作综合在一个机构进行应急指挥，能有效地预防重大事故的发生，降低事故造成的损失。

（４）深圳应急指挥系统

深圳市建立了专门的城市应急指挥系统，该系统通过对已有的监控系统资源进行链接、整合，对交通、火灾、水灾和其他自然灾害进行统一监控。深圳市应急指挥系统最大限度地利用了现有资源，形成了功能强大、信息充足的应急指挥网络。通过该网络，指挥中心可以监控全省所有道路、交通、广场、口岸、海关等重要场

所的视频监控点现场图像，随时了解各地区情况，如果遇到突发事件，通过现场应急指挥调度车，将突发现场情况直接传送到指挥中心，使应急指挥能力提到提高，应急防御、决策支持能力得到增强。

二、我国应急管理的特征和过程

１.特征

（1）政府主导性。政府主导性体现在两个方面：一方面，政府主导是由法律规定的。《突发事件应对法》规定，县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责，涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。从法律上明确办公室了政府的责任；另一方面，政府主导性是由政府的行政管理职能决定的。政府掌管行政资源和大量的社会资源，拥有严密的行政组织体系，具有庞大的社会动员能力，这是任何非政府组织和个人无法比拟的行政优势，只有由政府主导，才能动员各种资源和各方面力量开展应急管理。

（2）社会参与性。《突发事件应对法》规定，公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。从法律上规定了应急管理的全社会义务。尽管政府是应急管理的责任主体，但是没有全社会的共同参与，突发事件应对不可能取得好的效果。

（3）行政强制性。在处置突发事件时，政府应急管理的一些原则、程序和方式将不同于正常状态，权力将更加集中，决策和行政程序将更加简化，一些行政行为将带有更大的强制性。当然，这些非常规的行政行为必须有相应法律、法规做保障。应急管理活动既受到法律、法规的约束，需要正确行使法律、法规赋予的应急管理权限，同时又可以以法律、法规作为手段，规范和约束管理过程中的行为，确保应急管理措施到位。

（4）目标广泛性。应急管理追求的是社会安全、社会秩序和社会稳定，关注的是包括经济、社会、政治等方面的公共利益和社会大众利益，其出发点和落脚点就是把人民群众的利益放在第一位，保证人民群众生命财产安全，保证人民群众安居乐业，为社会全体公众提供全面优质的公共产品，为全社会提供公平公正的公共服务。

（5）管理局限性。一方面，突发事件的不确定性决定应急管理的局限性。另一方面，突发事件发生后，尽管管理者作出了正确的决策，便指挥协调和物资供应任务十分繁重，要在极短时间内指挥协调、保障物资，本身就是一件艰巨的工作，特别是一些没有出现过的新的突发事件，物资保障更是难以满足。加之受到突发事件影响的社会公众往往处于紧张、恐慌、激动之中，情绪不稳定，加大了应急管理难度。

２.过程

尽管重大突发事件的发生具有突发性和偶然性，但重大突发事件的应急管理不只限于事件发生后的应急救援行动。应急管理是对重大事件的全过程管理，贯穿于事件发生前、中、后的各个过程，充分体现了“预防为主、常备不懈”的应急思想。应急管理是一个动态的过程，包括预防、准备、响应和恢复4个阶段。尽管在实际情况中这些阶段往往是交叉的，但每一阶段都有自己明确的目标，而且每一阶段又是构筑在前一阶段的基础之上，因而，预防、准备、响应和恢复的相互关联，构成了重大事件应急管理的循环过程。

（１）预防

在应急管理中预防有两层含义：一是事件的预防工作，即通过安全管理和安全技术等手段，尽可能地防止事件的发生，实现本质安全；二是在假定事件必然发生的前提下，通过预先采取的预防措

施，达到降低或减缓事件的影响或后果的严重程度，如加大建筑物的安全距离、工厂选址的安全规划、减少危险物品的存量、设置防护墙以及开展公众教育等。从长远看，低成本、高效率的预防措施是减少事件损失的关键。

（2）准备

应急准备是应急管理过程中一个极其关键的过程。它是针对可能发生的事件，为迅速有效地开展应急行动而预先所做的各种准备，包括应急体系的建立、有关部门和人员职责的落实、预案的编制、应急队伍的建设、应急设备（施）与物资的准备和维护、预案的演练、与外部应急力量的衔接等，其目标是保持重大事件应急救援所需的应急能力。

（3）响应

应急响应是在事件发生后立即采取的应急与救援行动，包括事件的报警与通报、人员的紧急疏散、急救与医疗、消防和工程抢险措施、信息收集与应急决策和外部求援等。其目标是尽可能地抢救受害人员，保护可能受威胁的人群，尽可能控制并消除事件。

（4）恢复

恢复工作应在事件发生后立即进行。首先，应使事件影响区域恢复到相对安全的基本状态，然后逐步恢复到正常状态。要求立即进行的恢复工作包括事件损失评估、原因调查、清理废墟等。在短期恢复工作中，应注意避免出现新的紧急情况。长期恢复包括厂区重建和受影响区域的重新规划和发展。在长期恢复工作中，应汲取事件和应急救援的经验教训，开展进一步的预防工作和减灾行动。

三、应急系统存在的问题

（一）国家层面

我国对应急系统的研究起步较晚，虽然近几年来，研究管理发

展迅速，但就其现状而言，依然存在一些不足之处。

1.缺乏联动性。应急联动平台是应急管理信息系统的特征之一，如果没有应急管理信息系统的应急联动平台，那么，应急管理信息系统的诸多功能都会受到制约，从而形成应急管理信息系统的“信息孤岛”现象，使应急管理信息系统建设脱离了其他协作群体。一些地方的应急管理信息系统虽然能够对某一性质的突发事件进行处理，但处理过程不存在协同性。

2.缺乏前瞻性。我国由于受技术等诸多因素的制约，应急管理信息系统的建设还没有体现出发展的眼光，很多地方的应急管理信息系统还停留在常规电子政务的层面上。

3.缺乏统一的技术标准。由于我国信息化建设的时间不长，各项技术和相关设施还不是很配套，导致一些地方政府在进行应急管理信息系统建设的时候没有统一的技术标准作为支持。

4.缺乏相关的法律体系。虽然我国已建立一系列相关的应急法律制度，但从世界上看，许多发达国家以及发展中国家都建立了紧急状态法律，以此来应对各种突发公共事件，而我国目前还缺乏统一的紧急状态法律制度。

5.组织信息化空泛。应急管理组织不实，大多应急管理信息系统没有或缺乏有效的组织人事管理信息系统支持，导致在网络虚拟民办的职责界定、审计问责、业务流转等紊乱，组织力低下。

6.应急信息缺乏。目前，多数应急系统为管理系统提供的信息有限，而且，很机械化，缺乏决策运行信息，在智能方面还有待加强。

7.平战分离。我国目前的大多数信息系统都是服务于日常管理工作，为应急而减少的信息系统大多强于应急指挥调度、辅助决策支持等战时功能，造成平战分离。

8.系统安全隐患。系统的网络结构、数据库、信息流、应用系统和使用管理等方面，缺乏完善的安全机制和技术手段。

9.动态适应能力不强。有不少应急信息系统是在特定的突发公共事件背景下仓促建设的，事后没有进一步完善，从而无法适应突发公共事件影响面广、变化化的特点。

（二）交通层面

１.交通紧急事件信息获取手段落后。多数交通事件采用目击者报告、司乘人员报警或路政、交警巡逻发现汇报的方式。没有最大限度地发现紧急事件，造成救援时机的延误和错失，从而造成人员伤亡和财产损失。所以，把可利用的社会力量，以及科学技术探测手段充分利用起来，保证交通紧急事件及时发现，及时采取救援措施。

２．应急管理信息化程度不高。已经建立的交通应急管理系统还不够完善，搭建的“联动系统”有的还停留在信息传递的功能上，信息的价值没有被充分发掘和利用。应建立全国性统一的突发事件数据库，以遥感、遥测数值记录、自动传输为基础，建立空、地、人的立体监测网和综合信息处理系统。建立高效的应急技术系统，利用现代高新技术提升突发事件应急管理能力。

３.应急预案不够完善。应急预案用于明确各类突发事件分级分类和预案框架体系，规定各级政府应对特别重大突发事件的组织体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发事件的规范性文件。2006年之后，陆续颁布了应对某一类型或某几种类型突发事件的国家专项应急预案，但是，目前制定的预案还不够详尽，可执行程度有待提高。

４.信息共享程度低。目前，我国大多数高速公路的三大机电系统由不同的软件公司开发，数据结构、数据传输方式等均不尽一

致，造成信息利用率低、集成程度差。高速公路几大主要管理部门、高速公路管理公司、路政和交警，均有各自的信息采集方式，而且，大家采集到的信息侧重点、信息类型都不相同。部门间不仅缺乏有效的信息沟通和共享，且各自拥有信息的融合度也很低。

５.常态化应急机构尚未真正建立。应对突发事件，很多省份实行的是临时专门机构管理的模式，即针对某一特定突发事件，在一个临时性机构的领导下，由几个具体的部门来应对突发事件。缺乏专门的常设机构来从事重大突发事件的管理工作，具有较强的临时性和不确定性，不利于危机事件的有效处理。英国、美国等发达国家都设立了专门的突发事件管理机构，平时负责突发事件的研究与模拟演练，当事件发生后能迅速由平常状态转入非常状态，承担起危机的紧急应对和处置工作。

６.各部门之间缺乏统一预警指挥。由于各相关部门的管理职能和利益出发点不同，造成对于异常交通事件的判别标准不同，对异常交通事件应急管理缺乏统一指挥，在处理标准和方法上常会有出入，影响应急管理的质量和效力。

四、未来发展趋势

１.统一专门的应急管理机构。突发事件不是某一个部门单独可以应对的，需要不同部门的协调。要建立一个处理各种危机事件的综合协调部门，在该机构下设立专门应对各种危机事件的职能部门，该综合部门的主要功能分为日常运作和应急管理两个方面，一旦危机事件爆发，既转为应对危机事件的具体指挥与协调机构。

２.突发事件信息平台。现代信息技术的发展对应急管理系统起到很大的推动作用。近年来，发达国家逐步建立了基于空间技术的灾害管理系统。通过遥感（RS）实时获取空间数据，利用地理信息系统（GIS）智能的分析空间数据，借助全球定位系统(GPS)

精确定位和发布灾害信息。欧美和日本等发达国家在卫星通信技术应对于灾害领域开展了大量的研究，建立了比较完善的灾害监测、预报和减灾应急通信系统，国内这方面的研究刚刚起步。

３.突发事件的预警分析。突发事件预警分析模块依据实时监测数据，结合历史统计数据，利用专家系统和信息资源库，应用科学的分析方法，预测事件发展趋势，一旦模型计算结果出现异常情况，系统能够通过预先设定的途径进行报警，并自动通知相关人员，达到预测预警的功能，可以在突发事件发生或者产生破坏之前采取应急救援措施，避免可预测交通事件的发生或者减少其带来的损害。预警分析是保障交通安全运营必不可少的组成部分，如何实现快速有效的预警功能，是目前国内外专家研究的热点问题。

４.突发事件的决策支持技术。应急决策支持作为交通应急管理系统的重要组成部门，国内外已经建立的突发事件应急管理信息系统多数起来了信息共享、多部门联动的作用，但是，在辅助决策方面仍然存在很多的局限制，决策者仅凭个人经验和知识进行指挥决策的情况依然严重。现有的理论研究很少针对突发事件应急决策技术进行系统研究。

５．应急预案。在具体的预案管理方面，对预案的生成、实施、演练、修订与完善等进行更加细致的研究与设计。

６．心理应急。在对应急管理进行分析的时候，人们的注意力更多地集中在系统和体系的问题。被忽略的是，人的因素也是应对突发事件中的一个重要环节，很多应急管理不仅是技术层面的问题，而是已经涉及到心理学范畴，单纯依靠技术无法解决。美国伯克利大学心理学博士从心理学阐释了突发事件应急管理中人的因素的重要性，提出运用心理决策模型来解决突发事件，将该模型分成评估、判断和决策，进而处理和解决危机。

７.事件与机构的分类分级问题。更科学合理的应急管理过程中而非事后的分类分级尤为重要，根据这一分级思想才有更准确的响应策略。

８.受灾人群管理问题。包括在灾害中的人群运动模型、行为模型、心理状况分析等。

交通行业发展的一个重要目标是实施交通安全保障工程，提高交通设施的功能和服务水平，建立现代化的交通监管预控体系和应急救援管理体系，建立健全交通应急管理系统，减少和降低交通安全事故和人员伤亡，交通应急管理系统已成为保障交通安全的重要组成部分。随着科学技术的不断发展，多媒体计算机技术、通信技术、决策支持技术、监测技术等新技术、新工艺的不断涌现，相信在不久的将来，交通应急管理系统将更完善、更先进、更可靠，为交通的安全和可靠运营提供保障。