改革与创新并举建立现代社会组织体制湖南省社会组织管理创新研究李劲夫

第4期改革与创新并举建立现代社会组织体制———湖南省社会组织管理创新研究李劲夫方明（湖南省民政厅，湖南长沙410008）［摘要］如何适应新形势下社会组织管理创新的需要，这是党的十八大提出的创新社会管理的重要课题。

文中分析了湖南社会组织的现状，提出了破解湖南社会组织发展瓶颈的良方。

［关键词］湖南省；社会组织管理；创新［中图分类号］C916.1［文章标识码］A［文章编号］1671-5136(2012)04-0011-07［收稿日期］［作者简介］2012-12-11李劲夫，男，湖南省民政厅副厅长、湖南省社会组织党工委副书记、硕士；方明，男，湖南民间组织管理局副局长。

所谓社会组织管理，是指组织领导对社会组织运行过程的操纵全过程。

社会组织的管理过程就是围绕社会组织目标、调动各种资源、运用一切手段操纵社会组织的运行、以确保社会组织目标得以实现的过程。

社会组织管理是整个社会管理不可或缺的一部分，是各级党和政府必须引起高度关注、摆上重要日程的一项执政基础。

刚刚闭幕的党的十八大用了四个“加快”对加强和创新社会管理作了浓墨重彩的强调：加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制；加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系；加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制；加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。

本文着重从剖析湖南社会组织管理的现状着手，探寻湖南社会组织创新管理的途径、推进思路及对策建议。

一、湖南社会组织管理的现状社会组织作为公共治理结构的一部分，作为政府沟通不同人群、不同利益群体的桥梁和纽带，在自身得到快速发展的同时，也越来越受到各级政府的重视和社会公众的瞩目。

近年来，湖南省社会组织管理处于“创新变革期”和“矛盾凸现期”：一方面，伴随着湖南政治体制和社会管理体制改革的深入，各类社会组织纷纷登上历史舞台，活跃在社会每个角落，他们以公益互益的价值取向、自律互律的运行特点、无偿低偿的社会服务，发挥了政府组织、企业组织不能替代的作用。

但另一方面，由于社会环境和自身环境的局限，社会组织在运行中矛盾重重、困难重重，新旧问题犬牙交错。

具体表现为：1、快速发展与极不平衡的矛盾近年来，随着湖南省经济社会的快速发展和人民群众结社的愿望日益高涨，湖南省社会组织得到了快速发展。

截至2012年6月底，全省社会组织总量达18955个，其中社团11240个，民办非企业单位7567个，基金会148个。

社会组织总数是2002年的2.9倍。

目前仍以每年10%左右的速度发展，远远高于全国社会组织增长比率。

如2010年年底到2011年年底，全国社会组织总量由44.3万个增加到45.75万个，增幅为3.2%，而同期湖南省社会组织总量则由17229个增加到18955个，增幅为9.8%。

湖南省各市州社会组织发展情况见表1。

表1湖南省各市州社会组织统计表(截至2012年6月30日)长沙民政职业技术学院学报Journal of Changsha Social Work College第19卷第4期2012年12月Vol.19No.4Dec .2012长沙民政职业技术学院学报2012年湖南省社会组织总量的增长与地区差异明显是同时存在的。

长沙、常德和衡阳明显处于第一梯队，而张家界、娄底和湘西自治州则处于队尾，3市（州）相加还不及长沙一市。

就每万人拥有社会组织量而言，长沙每万人已有3.4个，而张家界等市州每万人拥有社会组织平均只有2个。

这相较于全国平均3.4个还有一定的差距，而发达国家每万人拥有30个以上社会组织，发展中国家平均10个以上。

与湖南省社会组织总量快速发展形成强烈反差的是全省社会组织发展的不平衡性。

据民政部国家民管局数据统计，2010年底，全国社会组织实现固定资产总值1089亿（平均每个社会组织23万），专兼职工作人员共计1200万人左右（平均每个社会组织26个）。

而据湖南省2010年度检查时调查统计，全省近17000家社会组织拥有固定资产总值不到30亿，专兼职工作人员总计22万人左右，即平均每个社会组织拥有不到16万的固定资产和12个专兼职工作人员，而且如果去掉实力相对较强的省本级社会组织，市州和县市区社会组织固定资产拥有量和专兼职工作人员数将更低。

2、民间高度重视与高层相对忽视的矛盾随着社会经济的快速发展，物质生活日趋丰富的人民群众自愿结社的愿望日趋强烈。

近几年来，湖南每年受理申报社会组织数万件，经审核符合条件已登记的社会组织达1000多家。

近三年湖南省社会组织登记情况见表2。

表2近三年湖南省社会组织登记情况统计对比表然而由于认识上的误区及其他因素的影响，各级党委政府对社会组织的重视程度和实际支持力度还远远不够。

体现在：（1）认识不够。

虽然中央对社会组织的发展管理已经有了明确的指导思想，但一些地方和部门对社会组织在经济社会发展中的地位和作用仍然存在认识偏差。

一种是忽视、限制、否定甚至“妖魔化”社会组织的倾向，将社会组织视为“洪水猛兽”，处处加以约束、阻挠其成立和发展；另一种是将社会组织“行政化”，把社会组织当作行政权利的延伸，将本属于政府或部门职责的事物“责成”社会组织办理，并安插行政、公务人员进驻社会组织担任要职，有的甚至还给社会组织定级定编。

（2）支持不够。

社会组织在国外已成为鼎足政府和企业的“三驾马车”。

从社会组织支出占GDP的比重看，世界上有36个国家平均值为4.6%，发达国家占7%，我国仅占0.3%，湖南省就更低。

从就业贡献看，社会组织工作人员占非农业就业人口比重世界平均水平为4.4%，有些国家达10%以上，我国约占0.9%，而我省仅占0.4%。

国际上把社会公共服务分为36种供给方式，其中由社会组织承担的占了多数，涉及到政府公共教育、环境、住房、社区公益事业、治安、医疗、慈善、培训等职能。

在美国，医疗行业中50%以上的病床设在非营利医院。

50%左右的高等学校、95%的交响乐团以及60%的社会福利机构都是由社会组织承担，社会组织提供的公共服务占到一半以上，形成了公办、民办共同发展的格局。

而我国仍主要依靠国有事业单位提供医疗、教育、社会福利等事业。

造成这一局面的原因之一是包括湖南在内的许多地方政府主抓经济，对社会组织的影响力及登记管理工作还摆不到重要工作日程中，对社会组织的发展不加过问、任其“自生自灭”。

最典型的是，国外和国内一些经济发达地区现在普遍实行的国家购买社会组织服务项目，在湖南省仅有长沙市近二年开展了部分试点（长沙市开福区2010年出台了《社区管理社会扶持奖励办法》，去年安排了2100万元用于39个管理创新项目，其中社会组织600万元，免费提供3000平米的办公场地）。

其他部分市州县市区尽管也做过一些职能委托，但并没有上升到制度性层面。

究其原因，有的是因为对社会组织不放心，有的是因为部门利益，但也有许多是因为政策性瓶颈。

目前我国的《政府采购法》没有将服务项目纳入采购范围，购买的客体也没有社会组织，购买服务无法可依。

可喜的是国家已经意识到了这一短板，根据国务院指示精神，财政部会同国家发展改革委、民政部正就准备出台的《关于政府向社会组织购买服务的指导意见》征求意见，相信不日即将出台。

3、重登记与轻管理的矛盾社会团体登记工作事关全局，各级民政部门尤其是从事社会组织登记管理工作的同志高度关注，申报时论证、调研、座谈、集体研究、实地考察等等，程序繁琐。

而一旦社会团体成立后，登记管理机关则好象已置身事外，剩下的都交给社会组织自己或其业务主管12第4期单位。

这一方面固然有人手不够的客观因素，另一方面是登记管理机关存在认识误区，认为社会组织成立后能否正常运作、有效管理，这是社会组织内部事务，只要其不出事或不出大事就行了。

再说现在实行的是“双重管理体制”，即便出事也先问责业务主管单位。

许多登记管理机关对社会组织的日常活动和内部事务不闻不问，只是年检时打交道。

而业务主管单位仅对本部门本系统的企事业单位或个人发起成立的社会组织热心支持，而对跨部门、跨行业或纯民间发起成立而依职能由其业务主管的社会组织大多不过问不关心，甚至有个别业务主管部门不仅不关心支持其主管的社会组织，还要对其收取一定的管理费用。

4、责任日趋繁重与人员相对偏少的矛盾近几年，湖南省社会组织数量以每年递10%的速度在快速发展，社会组织的总量较10年前翻了一番还多。

在新形势下，社会组织登记管理工作日趋繁重。

如最近几年增加的党建、评估及阶段性集中清理“小金库”、创先争优活动等，这一方面说明社会组织在党和政府中的地位和作用越来越大，但同时也增加了相应的工作量。

绝对数量翻番，工作量成倍增加，但全省社会组织专职登记管理人员数量却没什么变化，机构、编制、经费也还是老样子。

试想一个市州少辄有一二千家社会组织，而其专职登记管理人员仅有一二个；一个县市区至少几十上百家社会组织，而全省122个县级行政区划中，单设民间（社会）组织局（科、股）的仅有42个，有近三分之二的县级民政部门没有单设社会组织管理机构和配备专职工作人员。

5、局部创新与整体滞后的矛盾全省部分市州和县市区近几年来，在当地党委政府的重视和支持下，相继出台了许多支持社会组织发展的政策和措施，有的还对原有的管理体制进行了大胆改革和创新。

开福区、桃源县打破常规、积极探索社区类社会组织降低准入门槛、实行登记备案制度，取得了明显成效。

常德、长沙等地敢于突破以往的条条框框，大胆借鉴广东、上海等地的先进经验，在全省率先对公益慈善类、社会福利类、社会公益类和工商登记类社会组织直接登记，这是管理创新的有益尝试。

但相较于广东、上海等在社会组织管理创新上走在全国前列的一些省市，湖南省社会组织管理创新的步伐是缓慢的、力度是不够的、整体是滞后的。

如在探索直接登记上，广东省早在2006年就实施了《行业协会条例》，把业务主管单位改为业务指导单位。

2010年更是将双重管理体制改革为行业协会、公益性社会组织和经济类社会组织。

2011年制定了《关于广东省进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》，规定除特别规定、特殊领域外，从2012年7月起，社会组织直接向民政部门申请成立。

在推动政府向社会组织转移职能上，广东省将3大类17项职能通过授权、委托及其他适当方式依法转移给社会组织，在部门“三定”规定中明确转移事项。

深圳在改革中明确提出，凡是社会组织能够有效提供的公共服务，原则上不再设立新的事业单位。

上海市浦东新区把37个审批事项连同配套资金转移给了社会组织。

在推进政府向社会组织购买公共服务上，北京市筹集社会资金22亿多元，支持1800多个社会组织实施2735个公益项目；2009年，上海市从福彩公益金中列支5000万元，鼓励扶持有能力的公益性社会组织参与公益服务项目。