社区老年人服务调查报告

社区老年人服务调查报告

随着我市人口老龄化和高龄化进程的加快，老年人对为老服务的需求不断增加。传统家庭养老功能的弱化使养老越来越依赖于社会，依赖于社区为老服务工作的开展。2015年12月，市老龄工办和市老龄事业发展基金会共同在5个老城区10个社区开展专项调研，了解老年人的需求和社区在开展老年人生活照料、精神慰藉、文体活动等方面的服务内容、硬件设施及财力投入情况，探讨进一步深化为老服务工作的政策措施。

一、基本情况

社区为老服务是指针对老年人的特点，以社区为依托的各种社会力量提供的包括日常生活照顾、医疗卫生保障、精神文化发展在内的各种服务，具有福利性和公益性的特点。近年来，围绕和谐社会构建，社区为老服务工作日益受到重视。各地都在努力探索社区为老服务的模式，一些社区在老年人管理、服务方面已经积累了一些经验，初步形成了以设施服务、定点服务和上门服务为主要服务形式，以生活照料、医疗保健、精神慰藉、文化娱乐为主要内容的社区为老服务格局。

（一）管理体制已经形成，保障措施初步确立

1．建立服务管理体系，确保有机构管事。在各级党委、政府的重视支持下，我市已初步建立政府主导，民政牵头，部门协同，街道社区运作，社会共同参与的为老服务体系。根据《关于推进居家养老服务工作的若干意见》，全市居家养老服务工作由市社区服务业发展

工作领导小组负责指导协调，督促推进；目前，五个老城区都已建立居家养老服务工作指导小组，负责政策制定、综合协调、经费筹措以及服务机构评估和年审等工作；各街道已成立居家养老服务工作管理中心，负责日常管理和服务，包括整合各类服务资源；各社区成立居家养老服务工作站，负责为老年人提供信息联络和服务协调。

2．建立为老服务队伍，确保有人干事。社区为老服务的提供者主要有：（1）社区专职工作人员，包括社区配备的民政（老龄）工作专职委员、企退管理服务工作人员；（2）公益性岗位助老服务员，指社区招聘辖区内4050人员组建的为老服务队伍；（3）老年人自管自治组织，如社区老年人协会、老年文体队伍、企退人员自管小组等，发挥着自我管理、自我服务的作用；（4）志愿服务组织，如辖区共建单位的青年志愿者，社区低龄老年人为主体的以老助老志愿者，社区居民组织的医疗康复、电器维修专业志愿队伍等；（5）专业为老服务机构或社区内便民服务机构，为老年人提供低偿和优惠的服务。

3．建立为老服务设施，确保有场地办事。近年来，各地积极创造条件，改善为老服务设施，通过新建、扩面、嫁接等形式，在社区建立起居家养老服务站、星光老年之家、老年食堂、托老所等，解决实施为老服务的场地问题。（1）新建：一些街道采用收回租赁房、社区用房功能置换、租用辖区单位空置房等办法，兴建为老服务设施。如湖口街道收回一幢年租金25万元的三层楼房，投入100多万元改造成街道居家养老服务中心，并在底楼开设了“阳光食堂”；闸口街道天仙社区将蓝天公寓小区配套用房2个中套打通，改造成“夕阳之家”托老所；湖口街道仓基社区星光老年之家由自行车库改建，场地狭小，

冬冷夏热，他们打算租借自来水厂的空地再建一个老年活动室。（2）扩面：长庆街道吴牙社区敬老院始建于1990年，是我市第一家社区办养老机构，原来只有20多张床位，今年街道投入80多万元对敬老院设施进行全面提升改造，腾出原社区办公用房与敬老院联通予以扩面，不仅增加面积至520平方，床位至53张，还将增加面向社区居家老人的服务功能，如净菜配送、餐饮服务、日间休闲等。（3）嫁接：主要指依托福利服务机构增设服务设施和项目，扩展服务功能。如南星街道美政桥社区依托街道敬老院建立养老服务站，组建了配餐中心、活动中心、日托中心和洗涤中心，为社区老年人居家生活提供便利。

4．设立服务专项经费，确保有钱办事。为扶持发展社区服务业，市财政每年安排专项资金，用于保障公益性、扶持经营性社区服务业项目发展。并根据老年人增长比例等情况每年适当递增，通过以奖代拨形式对区、县（市）居家养老工作予以补助。五个老城区都已建立居家养老服务工作专项经费，列入当地财政预算，用于各类服务点设施的建设和服务项目的扶持。各街道则至少匹配有与区政府相应的居家养老服务资金，以确保各类服务运行顺畅。江干区用于发放服务券的资金一年就有300万元，并对设施建设和服务项目给予扶持。

（二）服务内容日益丰富，服务对象逐步扩展

通过几年来的实践，社区为老服务内容从单一的家政服务，向“助餐、助洁、助医、助困、助急、助乐”六大方向拓展，涵盖生活护理、日间照料、代办采购、陪医送药等多个方面，并逐渐延伸到心理慰藉等深层次的关怀。服务对象从原来的特定类型，向辖区内的一般老人

扩展。当然政府购买服务补贴的对象，仍以经济困难类——市、区、街道、社区四级救助圈的老人，特殊贡献类——老劳模、老居干、重点优抚对象中的老人，高龄独居类——80岁以上生活不能完全自理子女又无法照顾的老人为重点，其他经济条件好、自理能力强、有服务需求的老人根据具体情况可获得低偿、有偿的服务。从服务手段上看，主要有以下三类：

1．上门服务。（1）助老服务员：社区按照一定比例配备助老助残公益性岗位，由助老员上门为特定对象的老年人提供探视慰问、代办代购、居室清洁卫生等简单家务劳动和其他服务。为规范公益性助老员的管理，下城区实行“三会一联动”工作机制：即每月一次助老员业务培训会，一次街道助老工作例会，每周一次社区助老工作碰头会，民政与劳动保障联动，街道劳动保障站负责招聘4050人员，民政科负责日常管理，要求助老员每天做到与老人“见一面、记一笔、做一条”，把助老服务落到实处。（2）关怀小组：除了对重点对象进行上门助老帮扶，许多社区对独居老人也予以重点关注。如闸口街道天城社区实行片区承包制度，每个片区由社区干部担任片长，片区内的党员、民情直递员共同组成关怀小组，将70岁以上独居老人列为重点关注对象，每周走访探望，对70岁以下独居老人施行较关注，每半月走访一次，每周电话联系一次。（3）家庭医生：一些社区还为老年人提供一对一“家庭医生”式健康服务。如小河街道长征桥社区卫生服务站对80岁以上老年人开展听诊、量血压、医疗咨询、饮食指导等上门服务。

2．定点服务。（1）老年活动室。我市2003年起实施“老年福利服务星光计划”，迄今已建成城镇星光老年之家633个，农村星光老年

人之家2920个，让每个社区和行政村都至少有1个老年人室内活动的场所。以“星光老年之家”为阵地，社区定期举办健康教育和科普讲座，组织老年电大学习，开展书画交流、手工制作、戏曲欣赏、象棋比赛、老歌大家唱等活动，满足老年人对文体、娱乐、教育、休闲的需求。（2）托老所。闸口街道天仙社区创办的“夕阳之家”比较典型。“夕阳之家”位于一幢居民楼的底层，面积120多平方，安排了七、八张床位和较为宽敞的休闲区，可供有需要的老人日间休息、就餐、娱乐等，主要由社区党员、热心的退休低龄老人作为志愿者轮流值班负责照应。（3）老年食堂。近两年，为解决老年人吃饭难问题，一些社区想方设法陆续办起“老年食堂”，深受老人喜爱。位于湖口街道仓基社区的“阳光食堂”，6元套餐，老人凭“爱心卡”可打九折优惠。闸口街道在南、中、北三片各开办一家“老年食堂”，旨在辐射所有16个社区，基本上只对老人开放。长庆街道3个老年食堂分属不同模式：位于街道社区服务中心内的老年食堂属自办型，以公益性为主，持街道绿色家园卡的老人可以享受每份3元的优惠价格，助老员也可送餐上门；位于王马社区的属共建型，依托“邀月楼”酒家为老年人就餐提供优惠服务，街道通过减免房租来补偿酒家；位于吴牙社区的属兼营型，其本身是敬老院的食堂，对社区老人开放。

3．设施服务。（1）求救求助呼叫器。建立求救求助信息呼叫服务系统，通过为老年人安装呼叫器，使得一旦意外发生，救助工作变得更迅捷。（2）“全球眼”摄像头。为实现“零遗漏全方位”看护，湖口街道在征得老人及家属同意后免费在几位80岁以上低保、困难、重残老人的客厅里安装“全球眼”摄像头，并赠送具有GPS全球定位功能和

“一键通”呼叫功能的手机，通过社区服务平台，对老人实行全天候看护。

（三）服务内涵得到深化，服务模式不断创新

1．规范服务行为。（1）打造准专业化的服务队伍。助老助残公益性岗位由社区直管，既解决就业困难人员的基本生活保障，又帮扶了需要重点照顾的一部分老年人和残疾人，可谓“一岗解两难”，但这毕竟是一种临时性、救助性的非正规就业形式。为提高为老服务质量，许多街道和社区注重加强对助老服务员的管理，加强对他们的职业道德和岗位技能培训。湖口街道服务站建立了服务对象信息资料库，录入了每位服务对象的家庭情况、身体状况、经济来源、需求爱好等，要求服务员对老年人实行“四优”标准化服务，坚持服务员每日早会和回站汇报制度，并由社区专管员定期上门回访服务对象。（2）推行常态化的志愿服务。一直以来，各社区基本都建有一支为老服务志愿者队伍，由社区工作者、楼道党支部委员、退管小组自治会会长及拥有技术专长的居民组成，他们与社区内的空巢独居老人结对，定期走访探视，或定点开展测量血压、医疗咨询等服务。近两年，我市为进一步做好企退人员的社会化管理服务工作，在社区按照就近、便利、自愿的原则成立以楼道小组为基础的企退自管小组，并拨给人均50元一年的经费。目前，各退管小组组长已经成为社区为老服务的骨干力量，承担起活动组织、信息沟通、政策宣传、走访慰问、邻里照应等互帮工作，较好地发挥着以老助老的作用。此外，下城区还组建了一支由楼道单元小组长组成的1万多人的信息员队伍，给予每位信息员一年800-1500元不等的补贴，要求做到“六必到”、“六必访”、“八必

报”，通过建立健全居民自治网络，有效地避免了社区管理服务的死角，真正做到“零遗漏、全方位”。（3）特殊群体给予特别照顾。针对离休干部整体进入高龄期和高发病期的实际，我市在原有单位管理服务模式不变的基础上，依托社区生活和区疗服务资源，增加对离休干部的社区服务。市委老干部局给予人员和经费的支持，为每位老干部配备呼叫器，按20比1的比例配备专职助老员，实现老干部“就近学习、就近活动、就近得到关心照顾，就近发挥作用”。

2．依靠专业机构。大多数政府买单型居家养老服务由社区助老助残公益性岗位承担，也有一部分采取的是服务外包、劳务派遣形式。江干区的做法是首先由街道社区确认政府买单的对象，接着通过区人民医院评估老人的身体状况，发放100-400元不等的服务券，然后由专业服务机构夕阳红居家养老服务中心为有需要的老人提供服务。该中心130多名助老服务员全部面向社会招聘，上岗前先进行家政、维修、老年人心理、护理等方面的培训，服务的专业化程度相对较高。江干区通过建立健全相关的受理、评估、审核制度，明确服务内容、服务流程和随访督查的标准，使专业机构参与有章可循，也强化了服务的监督。为体现公共财政二次分配的公平性和政策性补助的公益性，避免以往操作过程中由社区工作者酌情处理或街道切块分配的不合理性，上城区望江街道委托杭州华爱老年人事业发展中心设计完成了评估软件，根据老年人的经济条件、身体状况和年龄按不同权重计算出居家养老服务的补助指数，确定可享受的额度。

3．整合社会资源。为满足老年人多元化、多层次、多选择的需求，社区通过整合资源，与辖区内的服务网点和商家签订协议，设立

醒目的助老服务标识，让老人们享受到优惠服务。如上城区建立“为老服务联盟”，下城区设立“365金晖服务点”，西湖区开展“金夕工程”等，通过扶持发展社区服务业，打造15分钟生活服务圈，为普通老年群体提供优惠的服务。一些社区还与辖区单位协商，要求向老年人开放单位内部的服务设施。如市社会福利中心位于小河街道长征桥社区，其内部食堂已向社区老人开放，下一步拟将浴室开放，以解决老年人冬天洗澡难题。

二、存在问题

本次调研的10个社区在为老服务工作实践中都有一些很好的做法，并且取得了一定的成效，他们的经验虽然在全市不一定带有普遍性，却预示着社区为老服务发展的方向。但即便如此，从老年人的角度看，仍然有一些服务需求得不到满足；从社区层面看，仍然存在着一定的困难，制约着社区为老服务的深入开展。

（一）老年人的服务需求得不到有效的满足

1．生活服务需求。由于身体机能的下降，买菜做饭解决一日三餐成为不少老年人生活中的难题，老年食堂的建立为老年人提供了便利，是最受欢迎的为老服务项目。我们走访的10个社区中，街道自办老年食堂在本社区的有2家，承包经营的老年食堂有1家，依托社区福利中心、敬老院食堂对社区老人开放的有2家，另外5个社区尚未办起老年食堂。未建食堂的社区老人热切盼望着社区能把食堂建起来，已建食堂的社区老人对食堂看法不尽相同。其中，对街道自办的老年食堂反映最好，老人们希望能把晚餐也开办起来；对依托福利中心、敬老院的老年食堂略感不便；对承包经营的老年食堂颇有微词（尽管给

了优惠，饭菜的量也相应地少了）。可见，服务网点的经济效益与为老服务的社会效益之间的均衡点较难把握，实际优惠程度往往取决于提供者的自觉性。同样的问题也存在于家政、理发、洗浴等生活服务项目上，老年人认为收费偏高，商家认为已给予优惠价格。因而，老年人吃饭难、洗澡难、理发难的问题始终存在，较难解决。

2．医疗服务需求。老年人是疾病高发人群，对社区医疗服务资源比较依赖。近年来，我市大力推进城乡社区卫生服务设施建设，已建成47家社区卫生服务中心，281家社区卫生服务站，老年人基本能在出行15分钟内到达社区卫生服务机构就医。然而，社区卫生服务站医护人员较少，日常的门诊已应接不暇，一般来说，没有精力提供更多的服务。当下，经常有形形色色的保健品企业以开办健康知识讲座之名行推销保健品之实，且大多是夸大其词，虚假宣传，欺骗老年消费者。这些事件的发生除了不法企业骗术高明外，也说明老年人对健康保健知识确有需求，而纯公益性医疗保健讲座举办得太少了。

3．紧急救助需求。空巢独居老人最担心的是当意外发生时无人知晓，失去救援机会。当前，虽然各种现代通讯手段发达，老人家中死亡多日才被发现的悲剧仍屡屡见诸报端。为老人安装求救求助呼叫器是个有效的措施。很多低保、困难、有特殊贡献的老年人和一些高龄独居老人已由政府出资安装了呼叫器，其他老人需自费安装。目前来看，自费安装呼叫器的极少，一方面可能是经济原因，另一方面老人及家属对呼叫器后台服务的信任度不高，信心不足，认为直接拨110、120更为便捷可靠。

4．文体休闲需求。不同年龄段的老人对需求的侧重点有差异。

年纪轻的，自理能力强的老人，其需求更多地集中在兴趣爱好的发展，精神文化生活的丰富上，他们对社区室内外文体活动场所和设施有更高的要求。目前，星光老年之家、健身苑点已实现在所有社区全覆盖，但是有的活动场所面积狭小，设施简陋；有的活动室内容单一，只有棋牌麻将；有的聊天室选址不妥当，没有人气和氛围。特别在老小区，室内活动场所和室外休闲场地都很缺乏，老年人满意度不高。

5．照料服务需求。生活可以自理的老人并不需要照料服务，生活完全不能自理的老人或进专业养老机构，或保姆上门照料，只有那些生活部分自理，护理等级要求不高的老人才适合由助老服务员上门服务或由家人每天送往托老所照料。我市目前能提供老年人日托服务的社区很少，有的社区只是在星光老年之家安排了两张床位甚至是躺椅，没有专职看护，也不提供午餐，老年人应者寥寥。老年人需求与供给不对接，社区为老服务设施建设的“成果”与起到的“效果”不匹配。通过座谈了解，老年人最希望就近能有一家小型敬老院式的综合性的托老机构，既能日托，也能全托，既提供配送餐服务，又提供活动设施，不离开熟悉的社区环境，也方便子女探视照顾，真正实现在社区养老。

（二）社区解决为老服务需求的手段欠缺

1．场地缺乏。首先，目前社区配套用房标准偏低。根据《关于进一步落实和完善社区工作保障条件的意见》和《关于进一步推进和谐社区建设的若干意见》，社区配套用房按照每百户不低于30平方米的标准，并且要安排“五室四站两栏一家一校一场所”等办公、服务、活动用房功能。除“星光老年之家”在必须安排范围之内，开展其他为

老服务项目如老年食堂、托老所等，就没有多少配套用房可以使用。其次，大多数社区的配套用房过于分散，难以集中使用。老小区如此，这两年新建住宅区开发房交给街道的社区配套用房仍然存在这个问题，面积小而分散，结构楼层差，位置偏僻，难以发挥为居民服务的功能。再则，如何兼顾老年人的需求和其他居民的意见，也是社区在使用配套用房时的一个难题。老年人在健身苑点早锻炼、晚活动，影响居民休息，引发投诉；老年食堂产生油烟和噪声，附近居民举报其无证经营；在小区内建街道敬老院，有些居民受陈腐观念的影响也极力反对。居民不同群体间的利益冲突使有限的社区用房更难发挥为老服务的功能。

2．经费缺乏。老年人是社区服务的最主要人群，而社区工作经费与老年人口比例无关。由于经费有限，许多社区开展为老服务项目只能量力而行，“看菜吃饭”。无论是安装呼叫器，还是助老服务员上门服务，目前覆盖的人群都非常有限。老年食堂深受老年人欢迎，社区却面临着巨大的资金压力。前期投入如店堂装修、厨房设备购置暂且不算，日常运营的房租、水电和人员工资等都需要社区贴补，向老年人收取的仅仅是饭菜制作的成本费。没有长期稳定的资金支持，社区是没有能力维持下去的。目前，市、区两级都设立了居家养老服务专项经费，它们对居家养老服务工作的启动，对一部分老年人由政府购买服务时间确实起到一定作用，但分配到社区的具体项目上，无疑是杯水车薪，且具有不确定性，不能保证每年都有安排。

3．人员缺乏。由于招用公益性岗位可向市劳动保障部门申请部分工资补贴和社会保险费补贴，社区助老服务员、老年食堂工作人员、星光老年之家管理人员基本使用助老助残公益性岗位。然而，社区公

益性岗位实行按需定员，总量控制，岗位人数按社区规模来确定。对于为老服务项目开展较多的社区，服务人员明显不够用。例如湖口街道“阳光食堂”需要工作人员10名，全部由街道打破社区招用名额限制，统筹安排助老助残岗，老年人建议食堂能供应晚餐，由于工作人员缺乏，一时还难以满足。此外，专业服务人员短缺的矛盾也很突出。社区卫生服务站医护人员不足，较难开展针对广大老年群体的医疗保健和“家庭医生”服务。社区托老所没有专业的康复护理和心理咨询人员，上门服务的助老服务员也大多是4050人员，上岗前只经过简单培训，专业知识和技能缺乏，这些都使为老服务工作只能停留在低水平上。

三、对策建议

目前，我市社区为老服务工作尚处在政府扶持推动的起步阶段，还存在着很多困难和问题。为满足老年人快速增长的养老服务需求，构建与经济社会发展相协调的为老服务体系，提出以下建议：（一）制订服务发展规划。推进社区为老服务工作是各级政府解决民生问题的重要举措，体现了以人为本的执政理念和关注弱势群体利益的社会价值取向。根据人口老龄化的发展形势，各级政府要从宏观规划上对为老服务工作加以引导和推动，把它作为社会服务的重要内容进行统筹安排，制定目标，完善措施。例如上海市在“十一五”规划中明确，到2010年，社会化养老服务覆盖人群将占届时上海市户籍老年人口10%以上，其中社区提供居家养老服务的老年人达到25万人，占比8%，全市养老机构床位发展到10万张，占比3.2%。下城区对老年食堂建设制订了一个专项规划，计划到2012年，力争71个社区每家都有一个老年食堂，并从2010年起，每年增加100万元专项资金

扶持老年食堂。2010年是“十二五”发展规划的制订之年，各地都应认真谋划“十二五”期间社区为老服务的发展目标，并明确年度实施计划，以确保为老服务的覆盖面逐步扩大，服务设施建设得到有序推进。

（二）掌握老年服务需求。社区具有办理本居民区内居民的公共事务和公益事业的职能。一方面，老年人居住在社区，表达服务需求的直接对象是社区；另一方面，政府为老年人提供的福利服务主要通过社区具体分配。为使老年人的需求与各类服务资源能得到有效对接，并体现公益性福利服务分配的公平性，社区应建立老年人基本情况、家庭结构、经济来源、身体状况、服务需求的数据库，这是解决为老服务缺乏问题的基础。数据库资料应力求客观详细，做到实时更新。要优先解决困难老年人的基本生活照料问题，优先满足身体急需照料的老年人就近、便利的服务需求。

（三）增强社区服务能力。社区是为老服务工作实施的主体，要围绕有人办事、有钱办事、有场地办事这几个方面来解决社区的实际困难，落实和完善各项保障措施，切实保障社区的工作条件，提高他们为老服务的能力。一是适时调整提高社区配套用房每百户30平方米的面积标准，根据目前实际，建议将为老服务用房增加作为社区必须具备的功能用房；二是在大项目建设和庭院改善整治时应允许社区通过自建增加一部分服务用房；三是建议在住宅小区规划设计阶段民政部门和街道办事处能参与意见，而不仅仅在工程验收时签字，以保证社区配套用房集中配置，并且在适当的区域（例如沿街）；四是就社区工作经费核拨标准和助老助残公益性岗位设置控制方面，建议对老龄化程度高的社区给予倾斜，以保证为老服务的经费和人员。

（四）挖掘各方服务资源。为老服务资源不仅指掌握在政府、社区

手中的各类公共服务资源，也应包括辖区单位、社会团体所有的资源。可以采取的措施有：一是动员辖区单位将内部食堂、浴室、文体活动设施向社区老年人开放。由于单位内部服务设施具有职工福利性质，一般除了公办养老院、医院、学校等公共福利服务机构，其他单位较难实施，建议给予开放内部设施的单位社区共建先进的表彰与奖励。二是倡导社区经营性服务网点为老年人提供质优价廉的服务。建议根据其为老年人服务的人次或让利的程度，政府给予一定的补贴，并用足用好已有的促进社区服务业发展的有关优惠政策。三是鼓励邻里互助式的助老服务。建议以楼道党支部为基础，成立邻里互助小组，将老年人组织起来，就近互帮，守望互助，真正实现“零遗漏、全方位”。

（五）打造专业服务队伍。要建立和完善养老服务需求评估体系，为有服务需求的老年人进行综合评估，在评估的基础上按供给的能力公平合理有效地配置公共服务资源。要研究制订《居家养老服务标准》，不断提高行业规范化、专业化水平。对居家养老服务的从业人员，要加强职业道德教育和岗位技能培训，特别要加强护理、社工、心理等方面的专业培训，逐步提高他们的服务水平。要有计划地在职高和大专院校培养老年康复、护理、保健、营养、心理等方面的专业人才，不断改善服务队伍的专业结构。要逐步提高服务从业人员的福利待遇，改善他们的工作条件，促进养老服务队伍的稳定和壮大。

（六）培育老年服务市场。目前，除江干区和上城区的望江、湖滨街道实施服务外包外，大部分社区居家养老上门服务由助老服务员提供。助老服务员实行总量控制，可提供的居家养老服务有限。老年人收入低，消费观念保守，尚未形成“花钱买服务”的意识。但随着时间的推移，老年消费市场必将发展与成熟，服务需求也会大规模地激

发出来，目前这种零散的，非市场化的服务供给方式很难实现规模效益。政府应当着力于搭建平台，老年人可以按照各自的经济实力和补贴的额度，直接向市场化的服务机构购买服务。政府要立足于完善各项监管制度。要建立政府扶持的老年服务机构资格评估机制，制订并细化落实相关政策，吸引更多优秀的企业加入为老服务的行列。要扶持示范性服务机构，通过输出管理模式，促进服务机构向规范化、连锁化发展。要引入竞争机制，加强监管力度，促进为老服务整体水平的提升。