高等职业教育的弱公共性特征及其发展政策研究

高等职业教育的弱公共性特征及其发展政策研究［摘要］高等职业教育是一种同普通高等教育同样重要的教育类型，但由于多种原因在我国历史上它被错误地定位为质量低于普通高等教育的一类教育层次。

文章提出高职教育具有不同于基础教育和普通高等教育的“弱公共性”特征，因此高职教育机构类似于提供教育服务的企业，一个健全的劳动力市场是高职教育发展的前提条件，政府不需要过度干预高职教育机构的内部管理问题，因为它们会在规范的市场竞争中逐步得到完善。

［关键词］高等职业教育公共性弱公共性劳动力市场企业高等职业教育的发展是第二次世界大战后世界高等教育发展的一个显著特征，并为战后的经济繁荣和技术进步做出了突出贡献。

高职教育在不同国家具有不同的名称，例如，美国的社区学院和技术学院、德国的高等专科学校和职业学院、法国的大学技术学院、日本的高等专门学校和短期职业大学都可以归为高职教育类型，它们被联合国教科文组织定义为“非大学高等教育机构”（non-university sector）。

该组织指出，20世纪60年代以来，高职的机构数量和培养的学生人数呈现同传统普通大学分庭抗礼之势。

这种现象是“许多国家高等教育体制内的两元现象，但未必是两极分化的现象”。

我国的高职教育经过了一个曲折的发展阶段，它的内涵和外延一直没有得到清晰的界定，广义地讲，当前的高职、高专、夜大、成人高等教育等都可以归为高职教育。

20世纪80年代以来，我国的高职教育获得了迅速发展，2002年后高职高专的招生数和在校生数均超过了普通高校本科生招生数，为我国高等教育的大众化做出了实质性的贡献。

然而，我国高职教育在规模扩张的同时也呈现出诸多问题，如定位不准确、公众认识偏差、办学特色不明显、发展方向单一、毕业生就业难、办学经费紧张，等等。

其中最大的问题是民众普遍将高职定位为一种相对普通高等教育质量更低的劣等教育层次。

然而高职同普通高等教育的关系并非高低不同的教育层次，而是不同类别的教育类型。

①这种定位的偏差具有复杂的历史和社会的传统原因。

本文认为，相对于基础教育和普通高等教育而言，高职教育的公共性较弱，这种弱公共性决定了高职教育机构提供的服务更加接近于私人产品，高职教育机构也更加接近于提供教育服务的企业。

故此，同企业的改革类似，促进高职发展的关键不在高职自身，而在于教育行政部门要为高职的发展提供良好的制度环境。

例如，引入高职机构之间的良性竞争，建立合理的社会资源的进入和退出机制，建立健全劳动力市场，形成规范的高职教育机构和教育行政部门之间的关系，等等。

现阶段高职所面临的突出问题——学科设置欠佳、“双师型”教师缺乏、学制不合理、毕业生就业难，等等，事实上属于高职机构的内部事务。

如果承认高职机构的弱公共性，并将其定位为提供私人教育服务的企业，那么，上述问题在很大程度上就可以自行获得解决，无须教育行政机构过度的外来干预。

一、高等职业教育的弱公共性特征经济学理论认为，教育具有非常明显的正外部性，是一种典型的公共产品，因此，政府应当自行提供教育服务，对公立教育系统进行财政支持，而不能完全交由私人企业来提供。

然而，这种观点并不全面。

教育是一种多样化的服务，它包括多种类型，尽管不同教育类型都具有公共产品的特点，但公共性的程度却存在较大差异。

因此，政府对这些具有不同公共性的教育类型的财政支持力度也应当有所差异，如图1所示。

基础教育是一种非常典型的纯公共产品，公共性最强。

原因在于，基础教育具有非常大的正外部性，受教育者个人尽管也能够从教育中获益，但整个社会得到的收益更大，这种收益是一种外部的社会性收益，很难内部化，如果完全由个人来承担这种教育成本，那将导致大量家庭不愿接受基础教育，因此应当由政府运用税收承担基础教育的全部开支。

这正是世界上几乎所有的具有足够财政实力的国家，都将基础教育作为一种公共服务进行全额资助、学生免费入学的理论缘由。

如果政府由于各种原因无法全额资助基础教育，那么家庭的教育负担将会异常沉重，从而损害国家的长远发展。

普通高等教育通常被认为是一种准公共产品，其公共性弱于基础教育。

诺贝尔经济学奖得主西奥多·舒尔茨开创的人力资本理论证明：高等教育是一项明智的投资，个人将会从这种投资中获得丰厚的回报。

与此同时，整个社会也将从高等教育的科学研究和人才培养中获得社会收益，但是，高等教育的社会收益和个人收益的比例要小于基础教育。

因此，现代绝大多数政府都要对高等教育进行不同程度的补贴，学生个人也要承担一定的教育成本。

这就是近年来受到教育经济学界广泛关注的高等教育财政、高等教育成本补偿等领域的研究课题。

②③政府和个人承担的比例受到政府的财政实力、国家发展战略、社会性收益的大小等多种复杂因素的影响，各国呈现出很大的差异。

职业教育的公共性更弱于普通高等教育。

世界各国高职教育的共同发展模式表明，高等职业教育不具备普通高等教育的科研功能，而更加偏重于对学生实际应用技能和操作动手能力的培养和训练。

学生从接受高职教育中所获得的收益主要是个人收益，社会收益较小，社会收益和个人收益的比例低于普通高等教育。

因此，高职的成本主要由学生个人承担，政府对它提供的资助要少于高等教育。

我国在20世纪80年代初创办高职时，“学生自行承担学费”这一政策固然有国家财政力量薄弱的原因，但更重要的还是决策者自觉运用这一经济学理论的体现。

当前，政府之所以大力发展高职教育，并对其进行超过以往任何时期的财政支持，④个中原因，部分在于政府逐渐认识到高职还具有一定的公共性和社会效益，即它在促进充分就业和国民经济发展中的巨大作用。

但对其支持的力度还是远低于普通高等教育和基础教育的。

除了以上三种教育类型以外，还有一类更加接近私人产品的教育类型，如个人技能培训、家教等。

这类教育具有更加微弱的正外部性，收益主要为个人获得，因此基本由个人承担成本，政府对其一般不提供补贴。

当然，如果考虑到相对于纯粹的消费而言，这类教育仍具有投资的性质，并可能对社会产生一定的正面影响，因此，政府也可能提供适当的财政补贴对其进行鼓励。

⑤二、完善的劳动力市场是高等职业教育发展的前提事实上，当前我国并非没有优秀的高职教育机构和高职毕业生，而是这些优秀的高职教育机构和毕业生的数量还不够多。

在当前经济高速发展的背景下，劳动力市场存在着对优秀高职毕业生的巨大需求，然而相当一部分高职院校培养的毕业生却难以就业。

其主要原因在于这些高职教育机构提供的教育服务质量存在缺陷，也就是高职毕业生的质量存在缺陷，不能满足用人单位的需要。

⑥这种状况是改革开放初期国有企业生产价高质次产品、无法满足市场需求的状况在劳动力市场中的重现。

我国当前高职发展的最大问题，就在于低劣高职教育机构的数量远远多于优秀高职教育机构的数量，而鼓励和筛选优秀高职机构的最佳方式，就是建立和完善健全的劳动力市场，使高职教育机构和高职毕业生优胜劣汰。

劳动力市场健康发展的重要条件之一，是高职教育机构能够顺利地进入和退出。

高职教育机构事实上是劳动力市场的供给方，它们培养的学生要接受劳动力市场的竞争，这种竞争既对学生本人产生压力，也对高职教育机构产生压力。

那些能够适应市场需要、灵活地调整专业方向和课程设置的高职教育机构将会在竞争中获胜，取得自己在高职教育市场中的地位、份额和品牌，并可能兼并重组那些在竞争中失败的高职教育机构。

因此，要发展高等职业教育，除了需要像《民办教育促进法》之类的法律法规，对社会资源进入高职教育领域加以鼓励和规范以外，也需要类似于《企业破产法》之类的法律法规，对社会资源退出高职教育领域的过程加以规范，促进和引导高职教育机构之间的合理竞争。

在竞争压力的推动下，高职教育机构就会形成各自的特色和品牌，更有动力去改善内部的教学管理，招聘或培养优秀的“双师型”教师，从而使当前高职教育发展中的诸多问题逐一得到解决。

以高等职业教育的学制为例，现有学者讨论的高等职业教育的学制究竟应该是两年、三年？还是更多？⑦⑧笔者认为，对于高等职业教育中的不同专业、不同学校、不同学生，学制应该是丰富而灵活的，不可能也没必要由教育行政机关统一规定。

高等职业教育的学制应当是一种弹性学制，应当由高等职业教育院校根据劳动力市场的情况自行决定。

这种学制上的差异类似于企业中的生产工艺。

当然，学制有可能趋同，但这种趋同应该是市场选择的结果，而非教育行政机构人为规定的结果。

当然，市场可能存在失灵，尤其是劳动力市场更是如此。

劳动力作为一种生产要素，其市场存在着更加明显的信息不对称，需要更加精巧的市场设计才能发挥作用。

因此，教育行政部门和劳动人事部门，应当对劳动力市场进行设计、监管和规范。

包括以下几个方面：第一，定期发布和预测劳动力市场的需求信息，以减少劳动力市场的波动。

第二，发布各高职院校的名单、内部管理和培养状况、教学服务质量、各专业的学费等信息，使学生充分了解高职教育机构的服务质量，避免欺诈。

第三，对高职教育机构的进入和退出进行监管，让社会资源可以自由地进入和退出这个领域，但进入时必须满足资金、人员、场所等方面的规定；退出或被兼并时，必须对现有的学生和教职员工进行合理的安置。

第四，政府可以对公立高职教育机构进行财政补贴，但在招生、毕业等环节上，应当对公立和私立的高职教育机构平等对待。

三、劳动力市场与高等职业教育发展的协同在实践中，随着我国经济的持续增长，劳动力市场已经在一些经济发达地区形成并得到迅速发展，这在很大程度上拉动了当地高等职业教育的发展。

图2和图3分别比较了1987年、1990年、1995年、2000年、2004年不同年度的高职教育机构数量和在校生数量的地区差异。

从中可以发现：（1）就全国平均而言，2000~2004年高职教育机构数量和在校生数量的增加，远远快于以前的1987~2000年，可以看出经济增长对劳动力市场的拉动作用，以及劳动力市场对高职的拉动作用。

（2）从地区上看，2004年拥有高等职业技术学院数量前五位的省份，分别为江苏、广东、山东、湖北、安徽；在校生数量前五位的省份，分别为江苏、广东、湖北、河南、浙江。

1987~2004年，高职教育机构数量和在校生数量增长最显著的是广东。

相反，在经济落后的西部地区，高职教育机构数量和在校生数量都非常低。

另外，从教育部2006年确定的首批28所示范性高等职业教育院校的地区分布来看，江苏、广东、山东、河南、湖南、四川均为2所，其余省份只有1所。

⑨这些数据在很大程度上反映了江苏、广东等发达地区举办高职教育的成功，可以佐证笔者提出的经济发展推动劳动力市场发展、劳动力市场发展推动高职教育发展的观点。

其他欠发达地区如湖北、湖南、河北、河南等地高职的发展，可以部分归结为该地区在历史上拥有较多高职院校的传统，以及政府出于地域平衡的考虑。

四、结论当前我国经济高速发展，劳动力市场逐步健全，对高层次技术工人的需求大幅增加，国家发展战略从制造业大国向制造业强国转变以及促进充分就业，等等。