海绵城市控规的指标体系

控制性详细规划指标体系建构和几个重要

指标的引入

控制性详细规划（以下简称控规）是《城市规划编制办法》中确定的规划层次之一，与修建性详细规划同属详细规划。是以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。

如何实现控制，既实现政府的城市建设目标，引导城市建设发展，又不至于成为被动控制和消极控制，已经成为当前控规的一大难题。从目前的实际情况看，控规仅仅是规划管理的一个参考，未能起到应有的控制与引导作用，大部分内容在管理审批实践中均有所调整。在工作中甚至出现规划刚刚编制完成，有关指标就面临更改的强烈要求。而且，当前控规编制中的突出矛盾是控制有余引导不足。过分强调控制作用，忽视了市场经济条件下投资主体多样化，市场和形势瞬息万变的实际，显得缺乏灵活性。特别是在控规编制的核心——指标体系确定中存在很多问题。

一、我国控制性详细规划的基本内容与存在问题

1.规划控制指标体系

任何城市建设活动，其构成内容包括土地使用、设施配套、建筑建造、行为活动四个方面。

●土地使用

（1）土地使用控制是对建设用地上的建设内容、位置、面积和边界范围等方面作出规定。其控制内容为土地使用性质、土地使用的相容性、用地边界、用地面积等。

（2）环境容量控制是为了保证城市良好的环境质量，对建设用地能够容纳的建设量和人口聚集量作出合理规定。其控制内容为容积率、建筑密度、人口容量、绿地率等。

●设施配套

设施配套是生产生活正常进行的保证，即对建设用地内公共设施和市政设施建设提出定量配置要求。公共设施配套包括文化、教育、体育、医疗卫生设施和

商业服务业等配置要求。

市政设施配套包括机动车、非机动车停车场(库)及市政公用设施容量规定，如给水量、排水量、用电量、通讯等。设施配套控制应按照国家和地方规范（标准）作出规定。

●建筑建造

（1）建筑建造控制是对建设用地上的建筑物布置和建筑物之间的群体关系作出必要的技术规定。其控制内容为建筑高度、建筑间距、建筑后退等，还包括消防、抗震、卫生、安全防护、防洪及其他方面的专业要求。

（2）城市设计引导是依照美学和空间艺术处理原则，从建筑单体环境和建筑群体环境两个层面对建筑设计和建筑建造提出指导性综合设计要求和建议。

●行为活动控制

行为活动控制是从外部环境要求出发，对建设项目就交通活动和环境保护两方面提出控制规定。其控制内容为交通出入口方位、数量，规定允许出入口方向和数量交通运行组织规定地块内允许通过的车辆类型，以及地块内停车泊位数量和交通组织，装卸场地规定装卸场地位置和面积。环境保护的控制通过制定污染物排放标准，防止在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害，达到环境保护的目的。

2.规划控制方式

针对不同用地不同建设项目和不同开发过程，应采用多手段的控制方式。控制方式主要有：指标量化、条文规定、图则标定、城市设计引导。

3.规划控制指标类型

控制指标分为规定性指标和指导性指标。前者必须遵照执行，后者参照执行。

●规定性指标

主要包括：用地性质、建筑密度、建筑控制高度、容积率、绿地率、交通出入口方位、停车泊位及其他需要配置的公共设施。

●指导性指标

人口容量、建筑形式、体量、风格要求、建筑色彩要求、其他环境要求。

4.存在问题

●指标体系确立的科学性不足

在现行的控制性详细规划编制过程中，对指标体系的确立往往没有对用地结构和用地性质等的确立重视，但在实际的规划管理过程中，指标体系的重要性却是丝毫不比用地性质的重要性低的。在控制指标中，建筑密度、容积率、高度控制、绿地率这几个指标尤为重要，直接关系到地块的建设强度。但就是这些指标的确立，却缺乏与之重要程度相适应的科学性。一方面，指标的确立通常都是根据相关的规定或者经验值来获得，另一方面，指标本身的控制性也存在着一定的不足。比如我们通常对绿地率所提出的30% 的指标，在很多时候都缺乏可靠的依据，这也使得在实际的规划管理和建设中，得不到很好的执行，或者执行了却没有获得相应的效果。

●指标体系内容范式化

其实质是过于强调了指标体系的规划管理作用，为了管理操作简便。产生了一种“为管理而管理”倾向，从而忽视了控规指标体系的真正作用。值得注意的是，控规的产生本身就是因其“弹性与刚性相结合”的指标控制方式适应了市场经济的结果，但目前的状况是其指标控方式似乎与其产生初衷相背离。

●在控制指标确定上存在随意性

不同的城市规模，不同的地理纬度，城市的不同地段，其用地的开发强度等控制指标是不同的。不少控规，在控制指标确定上，多按照设计人自身的经验或传统做法，对规划地段所处的区位、城市的规模等级、城市传统的土地开发强度等缺乏必要的了解和参照，缺乏必要的研究和分析，存在很大的随意性。

二、控制性详细规划指标体系建构

在控规编制办法中，一般按照控制强度分为规定性和引导性两类指标。虽然有的研究者提出了土地使用性质和综合环境质量控制两方面的内容体系，但是并没有从建设内容上进行指标划分。为进一步归纳和完善控制指标体系，对现有土地使用、建筑建造、设施配套、行为活动四大指标体系内容上，从如下六个方面建构指标体系，相应形成规定性指标和引导型指标两个控制类别，并尽量避免指标内容和指标控制类别之间的穿插。

1.土地使用控制

土地使用控制即是对建设用地上的建设内容、位置、面积和边界范围等方面

作出规定。其具体控制内容包括土地使用性质、土地使用相容性和用地边界、用地面积等。土地使用相容性通过土地使用宽容范围的规定或适建要求, 给规划管理提供一定程度的灵活性。土地使用性质按用地分类标准规定建设用地上的建设内容, 它是土地使用控制的重点内容。

2.环境容量控制

环境容量控制即是为了保证良好的环境质量, 对建设用地能够容纳的建设量和人口聚集量做出合理规定。其控制指标一般包括: 容积率、建筑密度、人口密度、绿地率、空地率等。

容积率和建筑密度分别从空间和平面上规定了建设用地的建设量;

人口密度规定了建设用地上的人口聚集量;

绿地率和空地率表示出公共绿地和开发空间在建设用地里所占的比例。

这几项控制指标分别从建筑、环境、人三方面综合、全面地控制了环境容量。环境容量具体指标的确定是一个极其复杂的过程.

3.建筑建造控制

建筑建造控制即是为了达到良好环境条件, 对建设用地上的建筑物布置和建筑物之间的群体关系作出必要的技术规定。其主要控制内容有建筑高度、建筑间距、建筑后退等, 同时还包括消防、抗震、卫生防疫、安全防护、防洪、环保、环卫以及其他专业的规定(如机场净空、微波通道等).

4.景观环境控制

景观环境控制依照空间艺术处理和美学原则, 从风景区环境对建筑单体和建筑群体之间的空间关系提出指导性综合设计要求和建议, 乃至用具体的详细建筑设计方案进行引导. 它多用于风景区的重要景区、景点和古迹保护地带, 一般包括建筑风格、形式、色彩、高度体量、建筑轮廓线示意、空间组合模式以及绿化布置要求等控制引导内容.

5.设施配套控制

设施配套是各类活动正常进行的保证, 设施配套控制是对基础工程设施建设提出定量配置要求。

6.行为活动控制

行为活动的控制即是从外部环境的要求, 对建设项目就交通活动和环境保护两方面提出控制要求。交通活动的控制在于维护交通秩序, 其规定一般包括出入口方位及数量、交通方式、装卸场地规定等; 环境保护的控制则通过制定污染物排放标准等, 达到保护环境的目的。

三、几个重要控制指标的引入

1.最大/最小容积率

容积率是控规中最重要的一个指标，因为它直接控制了地块的开发强度，关系到政府、开发商等等的各方利益，所以也成了控规编制过程中委托单位最重视的指标之一和规划修改中修改的最多的指标，而且一般都是由小往大了改，这造成了城市处处都摆出一副高密度发展的架势。在现在的控规编制过程中，容积率的确定通常采用通过地块模型布局模拟、经验数据的累积归纳和对当地建设情况的调查对比得出等等方法。这些方法有着它的合理之处同时也存在着一定的局限性。不管怎么样，对现状的充分认识是确定合理的容积率的必要的条件，但是复杂的预测方法和自认为合理的预测结果在得不到实践验证之前终究都是不确定的，也就是说任何预测的都是可能被修改的，因而是缺乏强制力的。按照现在较为流行的“反规划”的思想，我们所要做的并不是去规定某样事物应该发展成为什么样子，而应该去控制它不能成为什么样子。那容积率是否也可以用一个区间来规范呢？由此我们引入了最大/最小容积率的概念。下限是按照投资开发的最低收益值所得到的必须达到的容积率，上限是在地块其他控制性指标得以保证后所能达到的最大的开发容量，或者除了这两个指标外给再出一个建议性的指标。这就是所谓的容积率的多指标关联和经济测算。我们在旧城改造的基础上得出了一种测算方法，不过对于新区的开发不确定性可能还要多一点。由于开发总投入×利润率= 总产出－总投入，最低经济容积率的计算可采用如下公式：FAR = (P1+P2+P3+P5+P6)×(1+R)/ [S-P4(1+R)] 其中P1：土地出让基准地价；

P2：土地征用费；P 3 ：动迁安置成本；P 4 ：建安成本；P 5 ：基础设施费；P 6 ：开发费用；R ：法定利润；S ：销售价格。这样所得到的容积率就是保证投资开发收益的最小的容积率，当然在实际的运用过程中可能还会因为情况的不同而有所改变。容积率上限的确定应该按照多指标关联的方法确定，也就是说在保证其他指标，如绿地率、高度控制和一些为保证公众利益而必须建设的公共设施之外能提供的最大的开发容量所对应的容积率，这个容积率是不得超越的。这样就形成了由容积率的上限和下限形成的一个容积率区间，对一些需要特别控制的地区，我们也可以设置权重来减小这个区间的范围，在这个区间之内的都是可以接受的，当然这也仅仅是可以接受而已，规划师在规划编制

的过程中或者也可以在这个区间之内在提出一个较为合理的数值供规划管理参考。

2.空地率

空地率是国际上比较通用的控制指标，是城市开敞空间与总用地的比例，用来控制城市的开敞空间，其控制目标清晰明确。空地率=开敞空间总面积/地块面积=1—建筑密度，空地率与建筑密度换算非常简便，更能清晰地表达控制目标，维护控规的严肃性，故在此有必要用空地率替代建筑密度。

空地控制在城市中具有重要的意义：是控制城市容量的重要手段，引导城市健康和可持续地发展；是城市安全的重要保障，为居民提供防灾避难的开敞空间；是城市绿地的主要载体，维持和提升城市空间环境的质量；是城市居民的精神需求，提供户外活动和休憩的场所。

3.空容比与绿容比

这两个指标都是与生态环境密切相关的指标，能直接反映某一居住区或地块的建设环境宜居度。空容比是指空地率与容积率的比例，绿容比则指绿地率与容积率的比例，从上述控制要素的关系中可以看出，这两个指标具有关联性，都与总建筑面积有关。而总建筑面积由于人口数密切相关，当地区内人均建筑面积处于稳定状态时，空容比和绿容比则可计算出人均空地面积和人均绿地面积，弥补了空地率和绿地率对人均指标反映不足的问题，相比现有指标更具适应性，使指标体系更科学合理，使控规更能主动控制和积极引导城市的开发建设。

4.高度指标的模糊控制

高度控制是否可以用较为模糊的标准，如：可分为低层、多层、高层、超高层等有一个区间范围的指标分类。高度控制的规定，除满足一些技术上（如净空、微波通道等）的高度控制要求和部分的开发强度控制要求之外，最主要的是要满足城市建筑空间轮廓和景观塑造的需要。现在的高度控制指标模式都是设置高度上限数值的唯一指标，所以在控规编制过程中委托单位考虑到招商引资的需要或者是开发强度的不确定性通常会要求只控制高度下限或者干脆要求不设高度控制，这使得高度控制的原本的出发点和起码的作用都得不到发挥，没有达到“控制”的作用却成了“限制”开发的指标。为达到高度控制的原有作用，是否

可以用一些较为灵活和模糊的标准来进行分类，如分为低层（小于等于 6 米）、多层（6 —20 米）、高层（20 —50 米）、超高层（50 米以上）等，并在每个地块之内用百分比表示每种高度建筑的比例，如确定一个地块高度控制的时候，注明该地块以多层为主可以有适量高层建筑不允许有超高层等等。从而达到空间轮廓和景观塑造的作用。在规划管理过程中也可以做到适当灵活处理，