流域排污权交易中政府的职能

排污权交易中的政府的职能 单西鸣 张喜达 【摘要】随着经济全球化的发展，环境污染日益加剧，为了解决经济发展与环境问题这对矛盾，排污权这个概念在1968年由美国经济学家戴尔斯首先提出。至今，西方排污权的交易市场机制已经相对比较成熟。近年来我国排污权市场也迅速发展，那么政府应该对这个新兴市场履行怎样职能？发挥怎样的作用？扮演怎样的角色？本文将从管理学的角度，来对排污权交易市场中政府的职能进行分析。 引言 国内外研究现状 美国是最早实行排污权交易的国家，在各个方面都走在世界的前列，对于政府的职能，美国也是形成了一套比较完善的体系。美国于20实际70年代开始将排污权交易制度付诸实施，在40年左右的时间里，美国国家环保局、加利福尼亚、康涅狄格等州和一些地区性、地方性环保机构接连推出各种针对大气污染物、水体污染物的排污交易计划，当前这一制度已发展为美国最重要的环境经济政策。 欧盟作为一个整体，在排污权交易方面都有统一的规划和控制，也体现了欧盟要建立一个大欧洲的思想。为积极应对气候变化，2003年6月，欧盟立法委员会通过了“排污权交易计划”指令，对工业界排放温室气体设下限额，并且拟创立全球第一个国际性的排污权交易市场。为了保障该计划的顺利实施，欧盟建立和发展了交易平台。规定“国家分配计划”的原则和操作程序，由于排污权交易体系必须以“定量配额”（此处的“定量配额”即我们通常所说的“总量控制”）为基础，因此各国的国家（排污权）分配计划成为确定“排污权交易计划”规模与发展潜能的重要依据。启动欧盟排放权交易体系，2005年1月1日，欧盟排污权交易体系正式启动是清洁发展机制领域的又一件大事。 我国从1997年开始在辽宁本溪和江苏南通两个城市开展排污权交易试点工作, 2002年引进排污权交易机制，国家环保局与美国环保协会合作，在山东、山西、江苏、河南、上海、天津、柳州七省市及中国华能集团试行“推动中国二氧化碳排放总量控制及排污政策实施的研究项目( 简称“4+3 +1”项目)”。并且在2007年，国家在浙江嘉兴成立全国首个排污权交易中心，随后的几年时间里，全国各地都成立了多个排污权交易中心，我国的排污权交易市场也逐渐地建立起来。排污权作为一种污染排放权益的凭证，直接影响着企业的发展。虽然我国的排污权交易体制还存在很多问题，不过在不久的未来，我国的排污权的交易市场势必会蓬勃的发展。 正文 一、排污权地区性年总量的计划——规划性职能 1. 确定环境容量及其价值 排污权交易的上限是不能超过环境容量,因此排污权交易首先要通过科学的评价与计算确定环境容量。政府管理机构应根据环境目标控制点的环境质量标准，结合污染物的扩散模式,确定区域内的污染物允许排放量,即环境容量。政府管理机构只有明确了环境容量及其价值,才能为排污权交易的顺利运行创造前提。 2．排污权分配机制 目前理论界讨论的分配机制主要有3种：无偿分配，公开拍卖，拍卖与无偿分配相结合 (1) 无偿分配 无偿分配是由政府按照一定的标准来分配许可证配额，企业无需为此付出成本的代价。无偿分配方案不会增加现存企业的成本,反而为企业增加了一笔资产, 在需要的时候可以在市场上出售, 因此, 在理论上最易被企业所接受, 在实践中也最容易推行。现在常用的无偿分配方式包括代表经济效益的经济优化分配法和代表公平性的平权分配法。与实践结合,学者们将这些方式进行改进、发展和完善,并得到了一些有价值的模型。可以归结为数学规划和博弈论方法。 (2) 拍卖 排污权初始分配的另一种模式是公开拍卖。与无偿分配相比, 尽管公开拍卖在一定程度上增加企业成本,但是, 这种模式具有更高的分配效率, 还可以产生一个明确的市场出清价格, 从而为排污权市场的参与者提供一个可供参考的价格信号, 有利于排污权市场的建立和完善。这种模式目前得到了大多数理论研究者的认同,也得到了美国的酸雨计划政策实践的有力支撑。一些学者也对排污权拍卖的问题进行了深入的分析。Athanasions(2003) 给出了农业初始排污权分配的一个讨价还价模型, Peter Cramton 和Suzi Kerr (2002) 对拍卖方式和“祖父制”(grandfathering) 两种分配方式的优缺点进行了比较, 认为二者各有适用的条件。拍卖方式可以减少税务的扭曲, 有利于促进减排技术的革新, 在分配成本方面更具灵活性, 还可以减少排污税制定方面的分歧。但是, 技术方面的相关的问题还需要进一步研究。 (3) 拍卖与无偿分配相结合 第三种即无偿分配与拍卖的混合机制, 是指部分许可证无偿配给, 其余的许可证对外拍卖。Borenstein (1998) 等学者在研究不同机制下的排污权初始分配的有效性问题中发现, 从部分拍卖到完全拍卖需要一段时间的过渡。在排污权交易计划的最初,可以确定一个无偿分配的比例, 再将它进一步划分成若干个阶段, 逐渐降低无偿分配的比例配额, 直到实行完全拍卖为止, 因而可以避免对于宏观影响所造成的不利冲击。在上述情况下, 如何确定最初的无偿分配比例以及阶段数是非常值得探讨也是争议很多的问题。由此可见,无偿分配逐渐淘汰的分配模式是随着边界条件的不断成熟相应的调整政策变量的一个动态过程。 归纳：单纯的公开拍卖对政府而言,其管理和交易成本都不高；但对企业来说，他们不仅要承受拍卖的价格，而且还要承受涉及有关信息的交易成本及其对生产影响的风险。因而公开拍卖尽管有理论上的优势，但在实际应用中却很少被采用。实际上拍卖是对污染的外部成本的内部化，是对扭曲的市场价格的纠正；而且其收入作为政府财源也是有益的，因为它不像所得税或营业税那样会对市场产生扭曲影响。但人们对收费的抵触心理,使得这种有偿的初始分配遇到了极大阻力；同时在排污权市场规模较小的情况下，公开拍卖机制不利于发现合理的价格，固定价格出售也会面临合理标价的困难。因而，在混合比例分配理论成熟前，不论是在美国的实际应用中，还是在一些学术讨论中，都认为无偿分配更具有实际可操作性。 就目前而言，我国政府可以采取无偿分配为主，拍卖与奖励政策为辅的方式，进行排污权的分配。 二．排污权交易市场的构建与组织——服务性职能 1. 建构有效的法律框架 该法律框架应包含下述内容:第一,明确界定产权,并保证该产权可以交易；第二，将政府在履行规划性职能中所确定下来的环境容量及其价值、排污权的初始分配方案、排污权交易的时空交易折算指标体系、程序规则和交易规则等用法律条文予以详细、具体的规定,使之具有可操作性；第三,排除政府不适当的行政指令,减少交易行为的随意性,降低交易费用,提高交易效率。 2. 及时修改、完善有关法规、标准 排污权交易的实质是利用市场的机制来控制环境污染，使受控点的环境达到质量标准，并且使污染物削减的总费用最少化，这就要求政府及时制订、修改、完善相应的边界法规，从法律上引导和促进排污权交易向经济有效性方向推进。 3、建立健全排污权交易市场 3.1我国排污权交易刚刚起步，就如果证券市场一样，在相关的法律体系下，政府需要在企业之间建立起一个满足排污权交易的市场，在不断的实践中慢慢地健全它的体制，保证企业能够在市场中公平公开公正地进行交易。 3.2几乎所有实施排污交易制度的国家都对交易活动建立了严密的监测监管制度, 以收集和掌握交易信息, 追踪排污指标的去向和监督交易行为。排污权既然可以买卖, 而且从长期来看, 其价格呈上升趋势, 就会有人炒卖排污权, 甚至可能出现某些人垄断排污权交易市场牟取暴利现象。排污权的价格应由市场决定, 但排污权交易市场秩序、区域环境容量的科学确定、环境容量价值的准确评价、对污染源的环境监测等都需要由政府环境保护行政主管部门维持和管理,因此政府的角色和行为也就从排污配额交易的主体变成排污权交易市场的监督和保护者, 专注于 立规则, 当裁判 , 应该定期或不定期地巡回抽查排污权交易企业的环保设施与排污情况, 一旦发现问题及时处理和纠正。我国应建立: 1、登记制度。包括排污申报登记、排污指标登记和排污指标交易登记等; 2、报告制度。每个计划年度所有的排污指标持有者都应提交一份年度报告, 报告其排污指标的使用、交易、储存和变化情况; 3、监测制度。应扩大要求安装在线自动连续监测设备的排污企业范围, 全过程自动记录污染物排放的数量和浓度; 4、追踪制度。政府有必要建立统一的帐户管理系统和信息系统, 以利于加强交易后的监管; 5、责任制度。应健全排污执法责任, 加大监督检查、行政处罚及制裁力度, 依法追究法律责任。[ 6排污许可证的有偿转让, 在我国作为一种新生事物,绝不能离开政府的有效管理和必要的行政干预和监督, 特别是在排污交易市场培育阶段, 这种监督和管理更是必不可少 4．成立排污权监督局 排污权交易市场的地域特性要求排污权交易以环境功能的完整性为原则按地域划分，因此必须建立以排污权交易市场为单位的相应的环境管理机构。反之，如果按行政区进行划分割管理，一方面会加大政府之间的协调的管理交易费用；另一方面，政府会出于地方保护主义的立场，很可能纵容地方污染行为，出现搭便车现象，使排污权交易市场流于无效。此外，由于排污权交易制度是一项创新的环境政策，其引入有可能会牵涉到原有管理层的利益，从而受到地方政府的阻碍。跨区域设立的排污权交易市场要求设置相应的跨区管理机构，而且必须是强有力的，我国现有的环境管理体制中存在的流域管理委员会比较接近排污权交易制度所需要的管理体系。从这一点来看，目前我国的流域管理机构的职能地位还需要加强。因此成立排污权监督局是很有必要的。 三．正确引领排污权交易市场的运作——推动性职能 1．排污权交易与一般商品交易的一个明显区别是,它不像一般商品交易那样容易进行。在排污权交易中,潜在的买卖双方是客观存在的,但从交易期望来看,买卖双方有很大的差距。对买方来说,它迫切希望获得排污指标以实现正常生产或避免因超指标排放而受到处罚,因而具有急切的交易期望;对卖方来说,富余的排污指标实际上也是一笔难以估价的无形资产,并具有升值的可能,因而,一般情况下卖方对交易并不迫切。这种双方交易期望的差距自然会导致排污权交易市场的不活跃,甚至导致排污权交易市场的失灵,从而根本无法进行排污权交易活动。为避免上述情况发生,政府及有关主管部门应研究建立排污权交易的激励机制。对努力削减排放总量的排污单位,政府应从税收、技术、资金等方面予以扶持;对积极出售富余排污权的排污单位,政府可以保证当其重新需要增加排污指标时优先向其提供并给予优惠等。 2．收集交易信息 在进行排污权交易时，如果信息不充分，就会导致交易价格上升，交易成功率下降。在排污权交易运行的初期,政府要及时收集有关排污权交易价格的信息。考虑到我国工业污染的重点污染源是乡镇企业,而乡镇企