以优化警力资源配置为切入点实现公安改革新突破

２００３年第５期　（总第７５期）　福建公安高等专科学校学报　ＪＯＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＦＵＪＩＡＮ　ＰＵＢＬＩＣ　ＳＡＦ　ＣＯＬＬＥＧＥ　Ｎｏ．５　２００３　

Ｓｅｒｉａｌ　Ｎｏ．７５　

以优化警力资源配置为切入点　实现公安改革新突破　福州市公安局课题组　（福州市公安局，福建　福州　３５０００１）　

摘要：面对公安改革存在的种种问题，应从优化警力资源配置入手，以效益为中心，全面改革现有的体　制机制，以实现公安改革的新突破。　关键词：公安改革；警力资源；４Ｌ化配置　中图分类号：Ｄ６３１．１３文献标识码：Ｂ文章编号：１００８－－－－－６０４８（２００３）０５—ｏ０３３＿一０３　

改革开放特别是党的十三届四中全会以来，我　市公安机关在市委、市政府和省公安厅的正确领导　下，不断解放思想，更新观念，以改革促发展，以改革　求进步，积极探索公安工作的新路子。可以说，２０　多年的公安发展之路，是公安工作从计划经济体制　转向适应市场经济需求的渐进过程，是从传统警务　向现代警务转变的改革过程。新世纪新阶段，公安　工作要适应全面建设小康社会的要求，必须以追求　效率、效益为前提，开展全方位、深层次的改革，建立　现代警务体系。当前如何找准推动公安改革的切人　点，实现公安改革新突破，是必须解决的首要问题。　近２０年公安改革存在的问题　（一）改革缺乏系统性。改革开放以来，公安改　革逐步推进，特别是近年来改革的力度不断加大，如　建立“ｌｌ０”报警服务系统、督察制度和开展派出所　改革、刑侦工作改革等等，这些对加强公安工作起到　积极作用。但应该看到，由于缺乏总体、宏观规划，　整体性不强，大多从某个侧面、角度或对某个警种、　某种业务进行改革。因此，这些改革多属调适性质，　带有局部性、修补性，缺乏从效益观念出发的、深层　次的、全局意义上的科学规划。　体制、机制和勤务方法改革，其中体制是根本。由于　长期处于计划经济模式的框架内，公安体制没有凸　显出其特有的实战性，带来诸多问题。而目前的公　安改革大多停留在机制和勤务方法上，难以建立健　全长效机制。　（三）改革结果的不平衡性。由于改革缺乏系　统性，因而在客观上每项改革在取得成效的同时，随　之又带来一些问题。如建立巡警制度，组建巡警机　构，开展动态巡逻，提高了快速反应和治安防控能　力，但又出现交警、巡警以及派出所重复布警、出警，　造成警力资源浪费的新问题。还有的改革，囿于警　力和保障不足，只能是拆东墙补西墙，产生了许多新　的矛盾和问题，影响了改革成效。　二、优化警力资源配置是当前公安改革的突破　口　所谓警力资源，是指公安机关现有的人员数量、　综合素质和可开发的潜在力量的总和。其狭义上是　指警察数量、编制人数，广义上是指警察队伍的综合　战斗力。针对目前警力数量普遍紧张的现状，这里　对警力资源的论述侧重于狭义概念。　

（二）改革内容的滞后性。公安改革主要包括　路。　（一）优化警力资源配置符合当前行政改革思　当前国家行政机构正按照“精简、统一、效能”　收稿日期：２０ｏ３—０７＿２５　｝课题组负责人：牛纪刚，福州市委常委、公安局局长；成员：陈由焰，福州市公安局办公室主任；林国清，福州市公安局办公室　副主任；执笔：严整，福州市公安局办公室综合科科长；叶金春，福州市公安局办公室综合科副主任科员。　

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维普资讯 http://www.cqvip.com 以优化警力资源配置为切入点　实现公安改革新突破　的原则进行改革，作为国家重要行政部门的公安机　关，改革的中心任务就是科学设置机构，合理配置警　力，切实提高战斗力。从这个意义上讲，优化警力资　源配置是公安改革的重要原则，在改革中能做到优　化警力资源配置，就能取得良好成效；反之，则影响　改革的顺利进行。同时通过优化警力资源配置，可　以全面激发民警的危机感和提高素质的紧迫感，调　动积极性，促进公平竞争，推动公安改革向纵深发　展。　（二）优化警力资源配置符合警务改革方向。　世界警务理论的发展，要求警察部门运用企业化管　理模式规划警务工作，追求效率、效益的最大化。国　际行政学界提出的新理论“管理主义”认为，提高政　府公共部门管理效率的重要手段，就是要打破传统　管理模式，引进市场管理机制，实现行政管理模式的　转化。警察作为政府的一个部门，在过去几十年里，　虽然改革进程从未间断，改革措施不断翻新，但效果　仍不理想，其原因很大程度上在于过多关注投人和　过程，而效益观念淡薄，无效率和浪费现象比比皆　是，其中最大的问题就是对警力资源的浪费，大大制　约了整体作战能力。因此以优化警力资源配置为切　人点，对不适应的公安体制、机制、方法进行改革，实　现警务管理效率、效益的最大化，符合“管理主义”　的理念，与世界警务发展的潮流相一致。　（三）优化警力资源配置符合建立实战型现代　警务运行机制的要求。建立整体联动、集中高效的　现代警务运行机制，优化警力资源配置是关键。去　年以来，我市围绕警力的优化配置开展了一系列有　益的改革探索。如全面开展巡警体制改革，整合路　面警力，落实防控职责；成立留置中心，实行集约化　管理，做到规范高效；积极组建规范的社区保安巡逻　队，推动治安防范社会化、群防群治保安化，更好地　发挥有限警力的作用。这些举措都是通过对公安体　制、机制的大胆改革、调整，优化警力资源配置，取得　了明显成效。　三、当前警力资源配置存在的问题和不足　（一）警力配置率大大低于经济发展速度和犯　罪的增长率。犯罪社会学专家研究表明：城市建设　快速发展阶段，随着城市规模的不断扩大，城市管理　愈加复杂，社会治安管理和犯罪防控的难度加大，尤　其在经济发展的起飞阶段（即人均ＧＤＰ为１０００美　元至３０００美元），由于贫富悬殊等社会问题，会出　现犯罪的高发期。因此，警力配置必须相应增加。　但实际上，警力投人大多滞后于形势发展需要。以　福州市为例，２００２年底全市国内生产总值达到　３４　１１６０．５亿元，财政收人１１５．９亿元，经济发展名列　全国省会城市前列。与１９９２年相比，福州城区面　积增加了近１倍，外来人口增加了１．１４倍，国内　生产总值增加了６．７倍，财政收人增加了７．３倍。　同时刑事案件立案数增加了３．２８倍，逮捕数增加　了１．６８倍。但公安警力仅增加２５．９％。１９９８年以　来，全市刑事案件立案数、逮捕数、治安案件受理数、　交通事故数分别以年均２１．４％、１１．３％、７２．６％和　１５．１％的速度增长，而公安民警编制数仅增长３％，　警力配置率在全国省会城市中仅处于第２２位。当　然就目前政府的财力而言，短期内大量增加警力是　不现实的。因此，应着重考虑如何从内部挖潜，合理　配置警力资源，充分发挥现有警力的作用。同时考　虑如何从外部挖掘治安资源，通过治安防范社会化、　群防群治保安化，充分发挥有限警力的带动幅射作　用。去年以来，我市大力开展巡警体制改革和发展社　区专业保安巡逻队，就是基于这一思路的实践结果。　（二）现行公安行政体制造成警力资源的浪费。　我国公安体制基本沿袭前苏联的做法，内设机构繁　多，交叉重叠，职责分工不明，效率低下。不仅造成　人力、物力的严重浪费，而且协调指挥不灵，运转不　畅。首先，建国以来实行的“条块结合，以块为主”　的公安管理体制，存在很大缺陷，带来诸如执法环境　差和经费不足、保障不力等问题。其次，公安机关内　部体制不顺，警种间职能交叉重复。如巡警、交警和　派出所民警都在路街面执勤执法，分工过细，造成相　互推诿扯皮。第三，机构改革大多是对机关业务指　导部门进行了分离或增设，改革等于升格。导致机　构设置越来越多，分工越来越细，倒金字塔现象越来　越突出。　（三）现行警务管理机制制约警力资源的有效　发挥。一是疲警。使用警力不讲成本效益，简单沿　袭传统的做法，层层加码，一味搞“人海战术”、“疲　劳战术”。二是闲警。对一部分警力安排不当，闲　其所长、用其所短。三是扰警。频繁动用警力从事　各种非警务活动，扰乱公安机关正常的执法工作，加　剧了警力的紧张状况。　四、以优化警力资源配置为切入点。推进公安改　革的深入开展　（一）改革现行公安体制，实现警力资源的优化　配置。当前的机构改革中真正把机关精简下来，把　警力最大限度地向基层和第一线倾斜，建立“小机　关，大基层”；撤并职责重叠交叉的部门，进一步明　确职责，强化管理，减少内耗；同时实行机构层级简　明化。通过强化派出所的实战功能，实现勤务重心　

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下沉、战斗阵地前移。目前我局正积极实施以属地　管理为原则，由派出所承担全部防范管理任务的体　制改革，将行业场所、内部单位、交通管理、路面和社　区治安防范任务全部落实到派出所，最大限度地把　警力等资源向派出所倾斜。鉴于派出所法律地位的　局限性，建议将城区派出所整合为分局，形成市局、　分局两级架构；农村派出所应整合为中心派出所，辐　射周边乡镇，发挥规模效益。　（二）建立先进的警务运行机制，提高警力资源　管理效率。一是建立文职制度。目前，各级公安机　关有相当数量的非警务职位，挤占有限警务资源并　造成机关化。实行文职制度，将非警务工作与警务　工作分开列编定职，有利于缓解警力不足，精简机　构，节约开支，解决机关化问题，强化公安机关的实　战功能。目前，我局已按此思路进行了一些有益的　尝试，如招聘指挥中心接线员２８名、出入境管理处　电脑录入员２２名，节省了宝贵的警力资源。二是建　立路（街）面警察勤务一体化机制。整合交警、巡　警、派出所治安民警，实行“三警合一”，以巡逻为载　体，综合执勤执法。我局已在市区开展巡警与派出　所警力合并改革，将各区巡警大队警力与派出所治　安民警整合，每个派出所设１个巡警中队，承担辖区　的巡逻防范任务，既明确了责任，杜绝了扯皮推诿，　又盘活了警力资源，解决了巡警和派出所重复布警　出警问题，大大提高了防控效能。改革６个月来，路　面“两抢”案件在去年下降１９．７％的基础上，又有明　显下降。下一步我局将积极按照省、市部署进行交　巡警体制改革，最大限度地盘活交警和巡警的警力　资源，实现一警多能、一警多用，使交通管理和治安　管理都得到加强，实现“双赢”。三是实行警察勤务　弹性化机制。传统的警察勤务安排是机械式的、固　定式的。由于犯罪高发时段、地段不断变化，这种勤　务模式不利于科学布警，针锋相对地予以有力打击。　目前，我局积极以改革机关化的作息制度和勤务方　式为着力点，实现警力时空覆盖的优化配置。一方　面，确立以情报主导行动的指导思想，根据违法犯罪　规律特点，科学调整布警时间和空间，使警力覆盖的　集中时段与违法犯罪的高发时段相一致。另一方　面，实行统一指挥、协调互动。取消派出所备勤坐等　出警的做法，充实巡逻防控力量，建立路面巡逻警力　快速互动支援机制，做到统一指挥、分片巡逻、协同　作战。　（三）建立符合实战要求的科学用警机制，提高　警力资源的使用效益。一是培养现代管理理念。要　树立成本意识、效率意识，注重从战略决策上研究科　学用警，从战术指挥上注重警务活动组织的科学性，　力争以最低的劳动耗费取得最佳的劳动成果，以最　少的警力成本追求目标效益的最大化。二是建立协　同作战工作机制。要牢固树立“打击犯罪是警务工　作中心”的观念，把握公安工作各环节之间的内在　规律，有机地协调发挥整体功能。在日常的实战布　警中注意发挥各警种职能，优势互补，统一指挥、统　组织、统一行动，实行总体作战。我局争取用三年　时间建立基本适应斗争需要的现代警务体系，按照　“侦查专业化、防控网络化、警务信息化、警队实战　化”的总体构想，实现由传统警务机制向现代警务　机制的战略性转变。三是建立科学用警机制。既要　保证警力调动及时，又要保证队伍精神姿态良好，张　驰有度。为此，要树立持久战的思想，及时组织安排　休整，扭转疲于奔命的局面，保持队伍良好的精神状　态和旺盛的战斗力。我局规定，民警休假率达不到　９Ｏ％的单位，一律取消该单位及其主要领导的评先　评优资格。　（四）建立竞争激励和教育培训机制，激发誓力　资源的潜力。一是进一步完善公开、公平、竞争、择　选的选优任用机制。领导干部的选任，可逐步推行　考任制和聘任制，普遍推行竞争上岗。二是健全激　励与约束并举的管理监督机制。推行量化指标考评　和资格考试考核制，提高考核的科学性。建立有效　的激励机制，工作实绩与提拔使用、物质奖励相挂　钩。建立严格的监督机制，及时有效地纠正违法违　纪行为，克服不正之风。继续加大民警交流轮岗的　力度，使之经常化、制度化。三是建立能上能下、能　进能出的新陈代谢机制。实行考核淘汰制度，完善　辞职、辞退等制度，彻底改变能上不能下、能进不能　出的状况。还要着力解决公安队伍年轻化的问题，　建议将一线民警的退休年龄提前５年，即实行５５岁　退休制度，并保障相应待遇。这样既有利于提高队　伍活力和战斗力，又有利于警察的身心健康和家庭　幸福。四是建立适应现实斗争需要的教育培训机　制。牢固树立“向素质要警力、要战斗力”的观念，　以提高民警的科学文化素质为中心，切实推进科技　强警。坚持学为用、练为战，针对刑事犯罪特点和治　安形势变化，开展以警务技能和体能为重点的实战　训练和岗位练兵活动，提高民警的综合素质。要拓　宽队伍教育培训渠道和方式，培养一批复合型的警　务人才。今年我局分ｌＯ批安排基层一线民警参加　警务技能培训班，目前已组织了３期，效果很好。　（责任编辑：陈尚志）　（本文由福建省警察学会供稿）