乡镇政府职能转变

乡镇机构改革的核心是转变乡镇政府职能。

乡镇政府职能转变得如何，事关行政效率，事关社会主义新农村建设进程。

市场经济体制的建立，农村税费改革直至取消农业税，为乡镇政府按现代行政管理模式转变职能提出了客观要求，提供了有利条件。

转变乡镇政府职能是一个复杂的系统工程，需要付出艰辛探索，做扎实的工作。

这里，就推进乡镇政府职能转变谈几点粗浅看法。

一、明确转变职能方向《国务院关于做好2004年深化农村税费改革试点工作的通知》明确指出：“要加快乡镇政府职能转变，加强乡镇政府社会管理和公共服务功能。

”温家宝总理强调乡镇政府要“把主要精力转到加强社会管理和公共服务上来”。

这就为乡镇政府转变职能指明了方向。

乡镇政府作为最基层政府有三个明显特点。

一个是行政职能不全。

由于设在乡镇的站所基本上“三权在上”，经济调节的功能小。

另一个是自主权小。

乡镇政府的决策受上级政府和相关部门制约较大，基本是按上面部署抓落实，上级部署啥抓啥。

再一个是手段少。

乡镇政府行政执法权、行政处罚权很小，抓工作难以运用经济的和法律的手段。

乡镇政府作为我国最基层政府的特点决定，其职能总的应是在落实国家经济调节相关政策措施，协助上级行政执法部门搞好市场监管的同时，加强乡镇的社会管理和公共服务。

乡镇政府应循转变职能方向，认真解决职能越位、错位、缺位问题，为农村经济社会发展创造良好环境，提供有效的公共服务。

吉林省一些地方转变乡镇政府职能，重点在“两还”、“一剥离”、“四加强”上下了功夫。

即：从催种催收退出来，还农民经营自主权；从直接管理村级事务退出来，还村民自治权；将适于市场运作的事务从政府工作中剥离出来，交给企业、社会组织；加强对产业结构调整的引导，帮助农民拓宽生财之道；加强公共事业基础建设，提高公共服务水平；加强社会保障制度建设，积极扶持弱势群体；加强社会治安管理，维护农村稳定。

在改革实践中坚持这样探索下去，必将收到乡镇政府职能转变带动农村经济发展、农村经济发展促进乡镇政府职能转变的互动效应。

要把握好方向，积极稳妥地转变乡镇政府职能，主要应把握好四点。

一是积极主动。

乡镇政府转变职能，关键在于乡镇干部特别是领导者的积极主动性。

应引导乡镇干部自觉转变观念，打破“全能政府”观念，树立“有限政府”观念，改变“全面控制”的做法，主动从不应该管的事务中退出来；破除“政府至上”的观念，树立服务的观念，从政府主导型经济模式走出来，把主要精力用在为经济发展服务上；矫正片面对上负责的政绩观，把对上负责与对下负责统一到建设服务型政府上来。

二是循序渐进。

转变乡镇政府职能不能一蹴而就，应尊重客观规律，根据客观可能逐步进行。

三是从本地实际出发。

乡镇间参差不齐的生产力水平和经济社会发展状况决定，转变乡镇政府职能，在客观条件上有高有低，在步伐要求上也应有快有慢。

四是在改革中推进。

应把乡镇政府职能转变与机构改革统一起来，根据必须行使的职能“量体制做”，设机构，定岗定员，使转变职能与机构改革相辅相成，相得益彰。

二、培育和发展相关社会组织转变政府职能的一个基本途径是放权于社会。

乡镇要将适于市场运作的事务从政府职能中剥离出去，需要社会组织以足够的能量承接下来。

因而应按“小政府、大社会”的现代管理目标模式，在精简机构的同时，培育和发展相关社会组织。

行业协会、中介服务等社会组织，以其自治、自律等特点，处于政府与农民、政府与市场、农民与市场之间，起着桥梁纽带作用。

在市场经济中，为发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，政府要下放一些资源控制权。

但在一些公共领域，市场机制会出现失灵，政府又无力包揽下来，就需要一种介于政府与市场、公共与利益个体之间的社会组织来承担这些职能。

行业协会以其在会员间的公正、公平，社会中介以其在市场主体间的公正、公平，可依法发挥相应的管理、监督、公证等职能作用，促进有序竞争，维护市场秩序。

社会组织通过承担政府不该管的事或管不了的事，为政府和市场提供多种服务，成为市场体系建设的重要组成部分，成为政府转变职能不可替代的社会力量。

培育和发展相关社会组织，应从乡镇政府和农村两个实际出发，上下配合，采取综合性的措施。

第一，政府主动“瘦身”，放权于社会。

政府把可剥离的管理权下放给社会，社会服务组织才能有发展的空间。

政府瘦身放权，是一场行政管理的重大变革。

一方面要把不该管、管不好的事情，根据可能，逐步交给社会组织去办。

另一方面，要下决心撤掉不该设的机构，精简不该设的岗位，从根本上克服人浮于事、没事找事做、挤占社会组织发展空间等倾向。

政府放权于社会，乡镇政府需要作出努力，但主要在于县以上政府的相关部门。

这些部门的原有职能，基本是在传统计划经济体制下，按政府配置资源的模式形成的。

应在行政体制改革中，下决心简政放权，为社会服务组织的发展提供宽松空间和有利条件。

第二，拆除“官办”门槛，坚持以民间组织为主。

改革开放以来，各种类型行业协会、中介机构等社会组织得到长足发展，发挥了一定的作用。

但一大“先天不足”是“官办”色彩浓厚。

行业协会、中介机构，多数是由政府部门牵头设立的，人员来自机关或下属事业单位，往往按政府部门的意愿开展业务活动，不注意服务对象的需求和市场效应。

对于官办行业协会、中介服务等机构，应纳入行政体制和事业单位改革中，按市场经济发展要求，将需要政府办的服务机构全面规范，净化职能，脱掉行政色彩，完全依据法律法规和市场规则运作。

对于适合民间办的，应借鉴国企改革经验，全面进行体制转换，逐步实现民办化。

同时，应在人才政策、财政政策、信贷政策等方面给予适当优惠，扶持民间社会服务组织的发展，从而以政府小的付出，实现社会化的大服务。

第三，由小而大，在发展中整合。

乡镇政府面向农村培育社会服务组织，应根据相关资源条件，由小抓起，由不规范的雏形抓起。

农村中以能人带动型、专业户集聚型的专业协会、研究会，为农户提供信息、技术、供销等服务，并减轻了乡镇政府工作负担。

应以此为基础，培育和发展农村社会服务组织。

第四，以城带乡，统筹推进社会服务组织发展。

设在大中城市的服务、培训、监督、公正、认证等社会服务机构，应面向周围农村张开服务网。

这样，既可为乡镇政府转变职能创造宽松环境，又可发挥城市辐射带动作用。

设在城市的社会服务机构向农村张网，是要有投入的。

政府应通过一定的扶持，支持社会化服务业下乡。

三、建立覆盖城乡的公共财政制度公共财政是为市场提供公共服务并弥补市场机制失灵的国家财政。

为确保市场机制的有效运行，弥补市场的失灵，政府要提供公共产品和公共服务。

乡镇政府要把主要精力转到社会管理和公共服务上来，特别是要强化缺位明显的公共服务职能，必须增加公共财投入。

国家确立的农村综合改革目标之一，就是建立覆盖城乡的公共财政制度。

我国现行的税收制度和财政制度，有利于国家宏观调控，有利于集中财力办大事。

但除发达地方外，县乡两级财政较困难，提供公共产品和公共服务的能力很低。

建立覆盖城乡的公共财政制度，必须由上而下，统筹考虑，采取相应措施。

首先，应加大上级财政面向农村的专项转移支付力度。

为实现以公共财政支持公共服务，县级以上财政应设专项资金，通过转移支付方式，用于面向农村的公共服务业，重点应该用于扶持五个领域的公共服务。

即：农业、牧业等技术推广；农村成人教育网络建设和农民培训；交通、通讯、信息等基础设施建设；农村教育、医疗卫生事业；农村社会保障体系建设。

国家和地方政府面向农村增加公共服务的专项投入，既可加强农村公共服务，又可解决乡镇功能不全在转变职能上遇到的困惑。

其次，加快经济发展，增加县乡财政收入。

面向农村建立公共财政制度，根本的途径是发展县域经济，增加县乡财政收入。

在产业政策上，应为县域经济发展创造合理空间。

农业产后部门，尤其农副产品加工部门，今后上项目，应布局在县（市）城区及小城镇。

这样，不仅能增加地方财政收入，也有利于农民增收。

第三，建立节约型政府。

建立公共财政制度，开元与节流并重。

有些地方乡镇财政拮据，但并没有抑制住开支的膨胀，其节省开支的潜力远远大于精简人员。

在解决“食之者众”的同时，还应解决食之者“奢”的问题。

建立节约型政府，应以治奢作为突出口，将思想作风建设和制度建设统一起来，努力集约开支，调整支出机构，增强对农村公共服务的扶持力度。

四、围绕依法行政目标加强法制建设转变乡镇政府职能，需要理论上的探讨，也需要对实际问题的研究，这其中就包括法律问题。

应以十年基本建成法制政府的目标要求，完善相关法律法规，逐步实现政府职责法制化，行政行为法制化。

第一，依法规范国家公权力。

随着法制建设工作的深入，国家公权力在制衡关系上得到加强，公权力受到一定约束。

但按建设法制政府的要求和转变政府职能的需要，还应依法进一步规范国家公权力。

首先，应依法进一步规范县级政府权限。

乡级作为基层政府，基本是按上级政府的部署工作，其中相当一部分是由上而下压下来的任务。

往往出现上边越位它越位，上边错位它错位。

应进一步规范上级特别是县级政府职责，防止不问基层实际，一刀切式的往下压任务。

其次，规范县级及其以上行政主管部门与乡镇政府的关系。

有的上级行政主管部门，凭借具有在农村兴办事业的财力、物力及掌握的人权，向乡镇政府下达工作任务。

部门下达任务，很少考虑农村工作全局和基层实际，往往影响农村工作统筹安排，影响乡镇政府职能转变。

依法规范这种“条块”关系，应考虑五点。

其一，对乡镇政府工作部署，由县级政府“一个漏斗向下”，有关部门不能面向乡镇政府部署工作。

其二，对乡镇工作考核，应由县级政府按国家的相应规定，统一确定考核内容，设定考核指标。

政府有关部门不能对乡镇政府工作进行考核、设奖。

其三，部门在农村兴办事业，应与乡镇政府各负其责，防止部门以督查者对乡镇政府指手划脚。

其四，用于农村的财力、物力，尽可能由县级政府统一掌握。

在财力、物力分配使用上，应当公开透明。

其五，设在乡镇的事业站所，应强化当地政府与上级主管部门的双重领导，由乡镇政府定期组织服务对象评议事业站所工作，并作为对事业站所业绩考核的基础。

从而使事业站所的服务工作既能突出行业特点，又能符合当地需要。

第二，依法规范行政管理方式和管理手段。

改革开放以来，随着经济和政治体制改革的深入，在政权建设上相继清除了传统计划经济体制下形成的一些错误观念和做法。

但在一些地方以行政手段在基层搞形式、摆花架子之类的做法，时有发生。

这些问题不解决，乡镇政府难以分神于公共服务。

在依法规范行政管理方式和管理手段上，应加强“四个控制”。

一是控制会议数量和质量，防止将“落实”演绎为繁衍会议。

二是控制文件的数量和质量，特别应防止“政出多门”，使基层无所适从的问题。

三是控制检查评比。

依法精选有实效的评比活动，取消形式主义的检查评比。

四是控制奖励。

奖励是广泛使用的激励手段。

但一部分乡镇，财政拮据，甚至举债维持运转，而先进乡镇的奖牌、奖状挂满“会议室”的墙壁。